พร บ ความ ปลอดภัย 2554 มาตรา 66

       บทความวิชาการ
วารสารความปลอดภัยและสุขภาพ ปีที่ 3 ฉบับที่ 12 เดือนกันยายน-พฤศจิกายน 2553

พระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ.2554
   : ความหวังใหม่ของงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของประเทศไทยหรือ?

โดย  รองศาสตราจารย์สราวุธ  สุธรรมาสา M.Sc. (Occupational Health and Safety)
สาขาวิชาวิทยาศาสตร์สุขภาพ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

ความนำ

            เมื่อวิเคราะห์ถึงแนวทางการพัฒนางานอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของประเทศที่พัฒนาทางด้านอุตสาหกรรม อาทิ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร แคนาดา ออสเตรเลีย และญี่ปุ่น จะพบว่าประเทศต่าง ๆ เหล่านี้มีกฎหมายความปลอดภัยในการทำงานมาเป็นเวลานานแล้ว และทุกประเทศข้างต้นจะมาลงเอยในด้านกฎหมายด้วยการกำหนดเป็นพระราชบัญญัติอาชีวอนามัยและความปลอดภัย และมีการรวมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับงานด้านนี้มาตั้งเป็นหน่วยงานใหม่ เพื่อลดความซ้ำซ้อนในภารกิจความรับผิดชอบ และเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน ดังเช่น กรณีการตั้งหน่วยงานใหม่ คือ  Occupational Safety and Health (OSHA) และ National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH) ในประเทศสหรัฐอเมริกา และหน่วยงาน Health and Safety Executive (HSE) และ Health and Safety Commission (HSC) ในประเทศสหราชอาณาจักร เป็นต้น สำหรับในประเทศไทย ก็มีแนวคิดและความพยายามที่จะกำหนดพระราชบัญญัติอาชีวอนามัยและความปลอดภัย เพื่อให้ฐานะของกฎหมายแม่เป็นพระราชบัญญัติ ลดความซ้ำซ้อนของกฎหมายของหน่วยงานต่าง ๆ และรวมหน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่ทางด้านนี้ให้มารวมเป็นหน่วยงานใหม่ ความพยายามนี้ใช้เวลานานเกือบ 20 ปี จนในที่สุดประเทศไทยก็มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ.2554 เมื่อวันที่ 17 มกราคม 2554 และจะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 16 กรกฎาคม 2554 เป็นต้นไป

            เนื่องจากมีความพยายามและเสียงเรียกร้องให้มีพระราชบัญญัติอาชีวอนามัยและความปลอดภัย โดยเฉพาะจากภาคนักวิชาการอาชีวอนามัยและความปลอดภัย และภาคแรงงาน (แต่ภาคแรงงานจะมุ่งในเรื่องการกำหนดพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน เป็นส่วนใหญ่) ดังนั้น เมื่อมีพระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานขึ้นแล้ว ผู้เขียนจึงสนใจที่จะวิเคราะห์เนื้อหาสาระของพระราชบัญญัติดังกล่าวว่าจะมีผลต่อความสำเร็จของงานอาชีว อนามัยและความปลอดภัยของประเทศไทยหรือไม่

โครงสร้างและสาระสำคัญของ พ.ร.บ.ความปลอดภัย อาชีวอนามัย
และสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ. 2554

นอกเหนือจากส่วนนี้และบทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัติฉบับนี้แล้ว โครงสร้างของกฎหมายฉบับนี้จะประกอบด้วย 8 หมวด และมีมาตราทั้งหมด 74 มาตรา สาระสำคัญของส่วนนำจะเป็นเรื่องขอบเขตการบังคับใช้กฎหมาย และนิยามศัพท์ ส่วนบทเฉพาะกาล กำหนดให้ในระหว่างการเตรียมการต่าง ๆ ให้คณะกรรมการความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน และกฎกระทรวงที่ออกตามความในหมวด 8 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ยังคงมีการทำหน้าที่และบังคับใช้(ตามลำดับ) ส่วนสาระสำคัญของ 8 หมวด มีดังนี้

            หมวด 1 บททั่วไป เป็นเรื่องการกำหนดบทบาทหน้าที่ของนายจ้าง และลูกจ้าง

            หมวด 2 การบริหาร การจัดการ และการดำเนินการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน สาระสำคัญประกอบด้วย
1) เรื่องการกำหนดให้มีบุคคลที่ 3 สามารถให้บริการในการตรวจวัด ตรวจสอบ ทดสอบ รับรอง ประเมินความเสี่ยง ฝึกอบรม และหรือให้คำปรึกษาแก่สถานประกอบกิจการได้
2) เรื่องที่นายจ้างต้องจัดให้มีเจ้าหน้าที่ความปลอดภัยในการทำงาน บุคลากร หน่วยงานหรือคณะบุคคลขึ้นในสถานประกอบกิจการ
3) เรื่องสิทธิในการรับรู้เกี่ยวกับอันตรายจากการทำงาน สิทธิของนายจ้าง/ลูกจ้าง คำเตือน   /คำสั่ง จากทางการ
4) เรื่องการฝึกอบรมผู้บริหาร หัวหน้างาน และลูกจ้างทุกคน
5) เรื่องหน้าที่ร่วมกันของนายจ้าง ในกรณีที่สถานที่ใดมีสถานประกอบกิจการหลายแห่ง
6) เรื่องนายจ้างสามารถดำเนินการด้านความปลอดภัยในสถานที่ เครื่องมือ เครื่องจักร อุปกรณ์ ที่ได้เช่ามา
7) เรื่องการดูแลสภาพแวดล้อมในการทำงานของลูกจ้าง การแจ้งเรื่องอันตรายที่พบ และการแก้ไข ปัองกันของบุคคลต่าง ๆ
8) เรื่องการจัดให้มี และการใช้ อุปกรณ์คุ้มครองความปลอดภัยส่วนบุคคล
9) เรื่องการดำเนินงานด้านความปลอดภัยของผู้รับเหมาขั้นต้น และผู้รับเหมาช่วง

            หมวด 3 คณะกรรมการความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน เป็นเรื่องการกำหนดให้มีคณะกรรมการดังกล่าว เพื่อทำหน้าที่เสนอความเห็นต่อรัฐมนตรี แก่หน่วยงานของรัฐ และวินิจฉัยอุทธรณ์ที่มีจากนายจ้าง

            หมวด 4 การควบคุม กำกับ ดูแล สาระสำคัญได้แก่
1) เรื่องการประเมินอันตรายและการจัดทำแผนป้องกันและลดผลกระทบ
2) เรื่องการเป็นผู้ชำนาญการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
3) เรื่องการแจ้งการประสบอันตรายของลูกจ้าง และกรณีเกิดความเสียหายจากอุบัติเหตุต่างๆ

            หมวด 5 พนักงานตรวจความปลอดภัย เป็นเรื่องการกำหนดอำนาจของพนักงานตรวจความปลอดภัย และการดำเนินการกรณีนายจ้าง ลูกจ้างหรือผู้เกี่ยวข้องฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย

            หมวด 6 กองทุนความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน เป็นเรื่องที่ให้มีการจัดตั้งกองทุนนี้ในกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน เพื่อใช้ในการดำเนินการด้านความปลอดภัย ทั้งด้านการรณรงค์ ช่วยเหลือและอุดหนุน สนับสนุนการดำเนินงานของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน

            หมวด 7 สถาบันส่งเสริมความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน เป็นหมวดสำคัญหมวดหนึ่งที่ให้มีการตั้งสถาบันนี้ขึ้นภายใน 1 ปี นับจากวันที่พระราชชัญญัตินี้ใช้บังคับ สาระสำคัญมุ่งเน้นให้สถาบันนี้ทำงานด้านส่งเสริมสนับสนุนและด้านการศึกษาวิจัยเป็นหลักใหญ่

            หมวด 8 บทกำหนดโทษ ได้กำหนดโทษให้มีความรุนแรงมากกว่าที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 โทษสูงสุด คือ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 8 แสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

จุดเด่นของ พ.ร.บ.ความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ. 2554

            สิ่งที่ถือว่าเป็นเรื่องดีที่อาจให้ความหวังต่อความสำเร็จของงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของประเทศไทย ผู้เขียนมีความเห็น ดังนี้
            1. การให้ความสำคัญกับความปลอดภัยในการทำงานของคนในภาคราชการ ต้องยอมรับในข้อเท็จจริงที่ผ่านมาว่า กฎหมายความปลอดภัยในการทำงานของกระทรวงแรงงานไม่ได้ใช้บังคับกับหน่วยงานราชการ คนในภาคราชการจึงทำงานในสภาพและสิ่งแวดล้อมการทำงานที่จะดีหรือไม่ดีขึ้นกับการให้ความสำคัญของผู้บริหารหน่วยงานนั้น ๆ แต่ถ้าวัดจากแผนงาน โครงการ และงบประมาณที่แต่ละหน่วยงานมี/ได้รับ ผู้เขียนเชื่อว่าไม่น่าจะมีแผนงาน โครงการด้านความปลอดภัย หรือถ้ามี ก็คงมีคำถามว่าแล้วจะได้งบประมาณจากสำนักงบประมาณหรือ อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.ความปลอดภัยฯ ฉบับนี้ได้จุดประกายการให้ความสำคัญกับสุขภาพและความปลอดภัยของคนในภาคราชการ เพราะถึงแม้จะระบุว่าพระราชบัญญัตินี้ มิให้ใช้บังคับแก่ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น แต่ก็กำหนดให้ราชการข้างต้นจัดให้มีมาตรฐานในการบริหารและการจัดการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานในหน่วยงานของตน ไม่ต่ำกว่ามาตรฐานตามพระราชบัญญัตินี้สิ่งที่ต้องติดตาม คือ ในการปฏิบัติแล้ว หน่วยงานใดจะเป็นเจ้าภาพหลักในการดำเนินการให้เป็นไปตามที่พระราชบัญญัตินี้กำหนด และจะเริ่มกันเมื่อไหร่ (หรือจะทิ้งไว้เฉย ๆ ไม่มีการดำเนินการใด ๆ ตามมา)

            2. การกำหนดหน้าที่ของลูกจ้าง ในเรื่องความปลอดภัยในการทำงานชัดเจนขึ้น โดยทั่วไปกฎหมายแรงงานจะกำหนดหน้าที่ของนายจ้างเป็นสำคัญ โดยละเลยที่จะกำหนดถึงหน้าที่ของลูกจ้างในเรื่องความปลอดภัยในการทำงานให้ชัดเจน จึงถือเป็นจุดเด่นอย่างหนึ่งของพระราชบัญญัตินี้ที่กำหนดให้ลูกจ้างมีหน้าที่
1) ให้ความร่วมมือนายจ้างในการดำเนินการและส่งเสริมด้านความปลอดภัย
2) ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ด้านความปลอดภัยฯ ตามมาตรฐานที่กำหนดในกฎกระทรวง
3) ดูแลสภาพแวดล้อมในการทำงานตามมาตรฐานที่กำหนดในกฎกระทรวง
4) แจ้งเจ้าหน้าที่ความปลอดภัยในการทำงาน (จป.) หรือหัวหน้างาน หรือผู้บริหาร ทราบถึงอันตรายที่มีที่ตนเองไม่สามารถแก้ไขข้อบกพร่อง/สิ่งที่ชำรุดนั้น ๆ ได้ด้วยตนเอง
5) สวมใส่อุปกรณ์คุ้มครองความปลอดภัยส่วนบุคคล และดูแลรักษาให้อุปกรณ์นั้น ๆ สามารถใช้งานได้ตามสภาพและลักษณะงาน
อย่างไรก็ตาม ในจุดเด่นนี้ก็มีจุดด้อยที่ไม่ได้มีการกำหนดโทษกรณีไม่ปฏิบัติตาม (ซึ่งไม่ได้หมายความว่าจะต้องเป็นระวางโทษจำคุก หรือปรับเท่านั้น)

            3. การให้ความสำคัญกับการบริการของบุคคลที่สาม การจัดบริการอาชีวอนามัยและความปลอดภัยในสถานประกอบกิจการที่ผ่านมา จะมีการกำหนดมาตรฐานและการควบคุมคุณภาพของผู้ให้บริการในบางเรื่องเท่านั้น เช่น เรื่องหน่วยฝึกอบรมและวิทยากรหลักสูตร จป.ระดับต่าง ๆ และเรื่องผู้รับรองรายงานการตรวจวัดสิ่งแวดล้อมด้านความร้อน แสงสว่าง และเสียงดัง เป็นต้น ทำให้การบริการทางด้านนี้อีกหลาย ๆ เรื่อง เช่น การตรวจวัดและประเมินการสัมผัสสารเคมี การประเมินความเสี่ยงจากการสัมผัสสิ่งแวดล้อมในการทำงาน การตรวจวัดการได้ยิน การวัดสมรรถภาพการทำงานของปอด ฯลฯ อาจดำเนินการโดยผู้ที่ไม่มีความรู้ความสามารถก็เป็นได้ ดังนั้น จึงถือเป็นจุดเด่นของพระราชบัญญัตินี้ ที่ได้กำหนดให้มีการกำหนดมาตรฐานเกี่ยวกับบุคคล นิติบุคคล ที่ประสงค์จะให้บริการในการตรวจวัด ตรวจสอบ ทดสอบ รับรอง ประเมินความเสี่ยง รวมทั้งจัดฝึกอบรมหรือให้คำปรึกษาเพื่อส่งเสริมความปลอดภัยฯ ตามมาตรฐานที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 ของพระราชบัญญัตินี้ และรวมถึงการกำหนดมาตรฐานเกี่ยวกับผู้ที่จะเป็น “ผู้ชำนาญการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน” ซึ่งจะมีบทบาทในเรื่องการให้คำแนะนำ และรับรองผลต่อการจัดการประเมินอันตราย ศึกษาผลกระทบของสภาพแวดล้อมในการทำงาน และแผนการดำเนินงานด้านความปลอดภัยฯ และแผนควบคุมดูแลลูกจ้าง และสถานประกอบกิจการของนายจ้าง

            4. การกำหนดให้มีพนักงานตรวจความปลอดภัย แต่เดิมพนักงานตรวจด้านความปลอดภัยในการทำงานของกระทรวงแรงงาน จะเป็นพนักงานตรวจแรงงาน ที่ทำหน้าที่ตรวจตราและบังคับใช้กฏหมายแรงงานทุกด้าน ทำให้มีปัญหาเรื่องความพร้อมของพนักงานที่มีอยู่เดิม ที่จะมาตรวจด้านความปลอดภัยฯ ซึ่งมีความจำเพาะสูง การกำหนดให้มีพนักงานตรวจความปลอดภัยโดยตรง น่าจะเป็นเรื่องที่ดีที่แก้ไขปัญหาเดิมที่มีอยู่ ประเด็นต่อเนื่องน่าจะอยู่ที่การเตรียมพัฒนาบุคลากรเดิม ให้มีความสามารถจะเป็นพนักงานตรวจความปลอดภัยได้

            5. การจัดตั้งกองทุนความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน ถือว่าเป็นเรื่องใหม่ของงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย ที่มีการจัดตั้งกองทุนนี้ขึ้น (ถึงแม้ว่าจะช้ามากเมื่อเปรียบเทียบกับกองทุนสิ่งแวดล้อม ตาม พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 ที่มีมานานแล้ว) เจตนารมย์ที่มีกองทุนความปลอดภัยฯ ช่วยเหลือและอุดหนุนหน่วยงานรัฐ สมาคม มูลนิธิ องค์กรเอกชน หรือบุคคลที่เสนอโครงการหรือแผนงานด้านความปลอดภัยฯ รวมถึงการสนับสนุนการดำเนินงานของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ ที่จัดตั้งขึ้น และให้นายจ้างกู้ยืมไปแก้ไขสภาพความไม่ปลอดภัย หรือเพื่อป้องกันอุบัติเหตุและโรคอันเนื่องจากการทำงาน

สิ่งที่น่าสนใจวิเคราะห์ คือ จำนวนเงินในกองทุนนี้จะมีมากเพียงพอต่อความต้องการหรือไม่ โดยเฉพาะความต้องการจากสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ

            6. สถาบันส่งเสริมความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน แนวคิดของพระราชบัญญัตินี้มองว่า ในเรื่องของการส่งเสริมและศึกษาวิจัยด้านความปลอดภัยฯ ควรมีหน่วยงานใหม่ขึ้นมารับผิดชอบเพื่อจะได้ทำงานได้คล่องตัว ไม่ต้องกังวลเรื่องการบังคับใช้กฏหมาย ดูไปอาจคล้ายกับกรณีของการจัดตั้ง NIOSH ตามพระราชบัญญัติความปลอดภัยและอาชีวอนามัย (OSHAct ปี 1970) ของประเทศสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อวิเคราะห์แล้วจะพบว่า น่าเสียดายที่จุดเด่นนี้อาจไม่สามารถทำหน้าที่ที่ถูกกำหนดไว้ได้อย่างที่ตั้งใจไว้

นอกเหนือจาก 6 ข้อเด่นข้างต้นแล้ว ผู้เขียนไม่ได้มองเรื่องอื่นว่าเป็นจุดเด่น เพราะเรื่องอื่นที่ว่า ไม่ว่าจะเป็นเรื่องคณะกรรมการความปลอดภัยฯ (หมวด 3) การประเมินอันตราย ผลกระทบ และแผนควบคุม ป้องกัน (หมวด 4) และบทกำหนดโทษที่รุนแรงกว่าเดิม (หมวด 8) ก็เป็นแนวคิดเดิม ๆ ที่มีอยู่ในกฎหมายความปลอดภัยฯที่มีอยู่แล้ว

จุดด้อยที่มีอยู่ในจุดเด่น

            ถึงแม้ว่าพระราชบัญญัตินี้จะใช้เวลาเกือบ 20 ปีกว่าจะประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ และมีจุดเด่นตามที่เสนอไว้ข้างต้น แต่ก็มีจุดด้อยที่ควรพิจารณาหาทางแก้ไข ดังนี้
            1. สถาบันส่งเสริมความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน : มีหน้าที่ แต่ไม่มีเงินไม่มีอำนาจ
ผู้เขียนมีความเข้าใจว่าผู้มีส่วนในการเขียนพระราชบัญญัตินี้ มีแนวความคิดว่า ลำพังการมีเพียงกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานดูแลรับผิดชอบความปลอดภัยในการทำงานของลูกจ้าง คงจะยากที่จะประสบความสำเร็จตามที่หวังไว้ จึงได้กำหนดให้มีสถาบันนี้ขึ้นเพื่อมาทำงานด้านการรณรงค์ ส่งเสริมความปลอดภัยฯ และประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ รวมทั้งทำงานด้านการศึกษา วิจัยด้วย และเข้าใจว่า มีแรงผลักดันจากองค์กรลูกจ้างที่ต้องการให้มีการตั้งสถาบันนี้ขึ้นมา (แต่จะถูกใจที่ตั้งสถาบันนี้ในลักษณะที่กำหนดในกฏหมายหรือไม่ เป็นเรื่องที่ต้องสอบถามกันต่อไป)

            แต่อย่างที่โปรยหัวไว้ว่า สถาบันนี้มีหน้าที่ แต่ไม่มีเงิน อย่างนี้แล้วจะเป็นความหวังของผู้เกี่ยวข้องได้อย่างไร ขอให้พิจารณาว่าพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนความปลอดภัยฯ เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายในการดำเนินการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน ตามพระราชบัญญัตินี้แต่วิเคราะห์แล้วมีประเด็นน่าสนใจ คือ
1) กองทุนนี้เป็นกองทุนหนึ่งในกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน ไม่ใช่ของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ

2) กำหนดให้ใช้กองทุนนี้ใน 6 กิจการ (มาตรา 46) และหนึ่งในนั้น คือ การสนับสนุนการดำเนินงานของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ ตามความเหมาะสมเป็นรายปี ดังนั้น เมื่อกองทุนต้องใช้จ่ายในอีก 5 กิจกรรมที่เหลือ ซึ่งได้แก่ การรณรงค์ ส่งเสริม ความปลอดภัยฯ การช่วยเหลือและอุดหนุนหน่วยงานของรัฐ สมาคม มูลนิธิ องค์กรเอกชน หรือบุคคล การให้นายจ้างกู้ยืมไปแก้ไขสภาพความไม่ปลอดภัย หรือเพื่อการป้องกันอุบัติเหตุ ก็จะมีคำถามว่า แล้วจะเหลือเงินให้สถาบันส่งเสริมความปลอดภัยใช้เท่าไหร่

3) กองทุนนี้ใช้จ่ายภายใต้ความเห็นชอบของคณะกรรมการบริหารกองทุนความปลอดภัยฯ ซึ่งมีอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน เป็นประธาน แต่ไม่มีคนของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ นั่งเป็นกรรมการด้วยเลย นอกจากนี้ ผู้ที่ทำหน้าที่เป็นเลขานุการ ก็คือ ข้าราชการจากกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน อย่างนี้แล้วสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ จะได้เม็ดเงินสักเท่าไหร่ มาปฏิบัติในภารกิจที่ต้องรับผิดชอบ

            ส่วนที่โปรยหัวไว้อีกเรื่อง คือ สถาบันนี้มีหน้าที่ แต่ไม่มีอำนาจ พิจารณาได้จากคนของสถาบันนี้จะไม่ปรากฏในพระราชบัญญัตินี้ ในมาตราใดเลยว่าให้ไปเป็นกรรมการใด ไม่ว่าจะเป็น “คณะกรรมการความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน” (มาตรา 24) หรือ “คณะกรรมการบริหารกองทุนความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน” (มาตรา 48) แต่กลับปรากฎว่า คนของกระทรวงแรงงานไม่ว่าจะเป็นปลัดกระทรวง และอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน ได้นั่งในตำแหน่งประธานของคณะกรรมการทั้งสองตามลำดับ

            จากการวิเคราะห์ข้างต้นจึงเห็นได้ว่า พระราชบัญญัตินี้ไม่ได้เอื้อที่จะให้สถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ ทำงานได้เลย ในที่สุดก็จะเป็นหน่วยงานที่ไม่มีผลงาน แต่จะถูกวิพากษ์วิจารณ์ในแง่มีแล้วซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นที่มีอยู่แล้ว อาทิ สำนักความปลอดภัยแรงงาน สำนักเทคโนโลยีความปลอดภัย และสำนักโรคจากการประกอบอาชีพและสิ่งแวดล้อม

            2. ความซ้ำซ้อนของหน่วยงานและความซ้ำซ้อนในภารกิจความรับผิดชอบ : ความซ้ำซ้อนที่ซ้ำซาก
เป็นเวลาหลายสิบปี (กว่าครึ่งศตวรรษ) ที่ผู้เกี่ยวข้องในงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ นักวิชาการ นายจ้าง และลูกจ้าง ต่างมีความคิดเห็นในทิศทางเดียวกันว่าประเทศไทยมีหน่วยงานหลายหน่วยงานที่รับผิดชอบงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย และต่างก็มีกฏหมายอยู่ในมือ ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนในการทำงาน สิ้นเปลืองงบประมาณและทรัพยากรต่าง ๆ พลังในการทำงานไม่มี เมื่อคราวมีการปฏิรูประบบราชการ มีการรวมหน่วยงานที่ทำหน้าที่คล้ายคลึงกันไปอยู่ด้วยกัน เช่น กรณีหน่วยงานทางด้านสิ่งแวดล้อม ในช่วงนั้นก็มีความพยายามและการเอาใจช่วยที่จะให้มีการรวมกันของหน่วยงานจากกระทรวงแรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงสาธารณสุข ที่รับผิดชอบงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย แต่ก็ผิดหวังไปตาม ๆ กัน ด้วยว่าไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเลย เรื่องนี้จะแตกต่างจากมุมมองและแนวคิดของประเทศตะวันตก เช่น สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักร ที่เมื่อมีการประกาศใช้ Occupational Safety and Health Act of 1970 และ Health and Safety at Work Act, etc. of 1974 ตามลำดับ พบว่ามีการรวมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าด้วยกัน และจัดตั้งเป็นหน่วยงานใหม่ที่มีความเป็นเอกภาพและพลังมากกว่าเดิม สิ่งที่น่าผิดหวังคือพระราชบัญญัตินี้ของประเทศไทย ประกาศใช้ล้าหลังสองประเทศดังกล่าวเป็นเวลา 41 และ 37 ปีตามลำดับ แต่ดูเหมือนเราจะไม่ได้เรียนรู้ประสบการณ์จากทั้งสองประเทศนี้ และจากตัว (ประเทศ) เราเอง สิ่งที่พบในพระราชบัญญัตินี้ คือ ความซ้ำซ้อนในภารกิจของหน่วยงาน ที่ส่งผลถึงความสิ้นเปลืองทรัพยากรและพลังที่จะทำให้ประสบความสำเร็จในงาน ขอให้พิจารณา มาตรา 31 ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน และอำนาจหน้าที่ของกรมดังกล่าวและสำนักความปลอดภัยแรงงานที่กำหนดในกระทรวงแรงงาน และมาตรา 52 ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของสถาบันส่งเสริมความปลอดภัยฯ จะเห็นถึงความซ้ำซ้อนกันมาก ไม่ว่าในเรื่องการรณรงค์ ส่งเสริมความปลอดภัยฯ การพัฒนาและจัดทำมาตรฐานด้านความปลอดภัยฯ และการศึกษาวิจัย (นี้ยังไม่นับรวมไปถึงสำนักเทคโนโลยีความปลอดภัย (กรมโรงงานอุตสาหกรรม) และสำนักโรคจากการประกอบอาชีพและสิ่งแวดล้อม (กรมควบคุมโรค) ที่มีอำนาจหน้าที่คล้าย ๆ กันนี้

            3. การให้น้ำหนักความสำคัญของการมีส่วนร่วมของลูกจ้างในงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัยน้อยเกินไป
สิ่งหนึ่งที่ต้องยอมรับ คือ ลูกจ้างหรือผู้ปฏิบัติงาน เป็นตัวแปรสำคัญในเรื่องความปลอดภัยในการทำงาน คนกลุ่มนี้คือคนที่อยู่หน้างาน สัมผัสกับอันตราย ดังนั้นหากคนกลุ่มนี้ไม่ได้มีบทบาทที่เหมาะสมในเรื่องนี้ ก็ย่อมลดหรือเป็นอุปสรรคต่อความสำเร็จในการดำเนินงานอย่างแน่นอน ประเทศทางตะวันตกจะมองเห็นความสำคัญของเรื่องการมีส่วนร่วมของลูกจ้างมาก ดังจะเห็นได้จากการที่สหภาพยุโรปกำหนดเป็นกฏหมายให้ลูกจ้างมีส่วนร่วมในเรื่องความปลอดภัยในการทำงาน (EASHW, 2010) หรือการกำหนดเรื่องนี้เป็นข้อกำหนดในระบบการจัดการอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของหน่วยงานต่าง ๆ อาทิ ILO-OSH 2001, BS 8800, OHSAS 18001, HSE-HS(G) 65, OSHA-VPP, Worksafe-Worksafe Plan เป็นต้น แต่ในพระราชบัญญัตินี้ได้กำหนดการมีส่วนร่วมของลูกจ้างในลักษณะตั้งรับเป็นส่วนใหญ่ ได้แก่การให้ความร่วมมือกับนายจ้าง (มาตรา 6) ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ด้านความปลอดภัยฯ ตามมาตรฐานที่กำหนดในกฎกระทรวง (มาตรา 8) แจ้งเจ้าหน้าที่ความปลอดภัยในการทำงาน หัวหน้างาน หรือผู้บริหาร ในเรื่องข้อบกพร่อง หรือสิ่งที่ชำรุดที่ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยตนเอง (มาตรา 21) และสวมใส่อุปกรณ์คุ้มครองความปลอดภัยส่วนบุคคล และดูแลรักษาให้สามารถใช้งานได้ตามสภาพและลักษณะงาน (มาตรา 22) และจะมีหน้าที่ในลักษณะเชิงรุกเพียงเรื่องเดียวคือการดูแลสภาพแวดล้อมในการทำงานตามมาตรฐานที่กำหนดในกฎกระทรวง (มาตรา 21) ดังนั้น หากเปิดโอกาสหรือส่งเสริมสนับสนุนให้ลูกจ้างได้มีส่วนร่วมในเชิงรุก (คือเชิงป้องกัน) มากขึ้นจะเป็นเรื่องที่ดียิ่ง

            4. การขาดการสร้างแรงจูงใจต่อนายจ้างในการพัฒนา/ปรับปรุงงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย
มีคำกล่าวว่า “หัวไม่ส่าย หางไม่กระดิก” ซึ่งผู้เขียนคิดว่าคำกล่าวนี้สามารถนำมาใช้ได้กับงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย ในสถานประกอบกิจการแต่ละแห่งถ้านายจ้างและผู้บริหารให้ความสำคัญต่องานดังกล่าว ย่อมเกิดแรงผลักดันมากที่จะทำให้แผนงาน/ โครงการ/ มาตรการ/ กฏความปลอดภัย และอื่น ๆ มีการดำเนินการตามที่กำหนด ส่งผลต่อความสำเร็จในงานนี้อย่างแน่นอน แต่ในความเป็นจริงคือนายจ้างและผู้บริหาร (แม้แต่ลูกจ้างเอง) ไม่ได้ให้ความสำคัญต่องานดังกล่าว (Rosemary Colvin and Ray Clovin,1999 และสราวุธ สุธรรมาสา และคณะ, 2549) เรื่องนี้ต้องวิเคราะห์ถึงหลักการพื้นฐานก่อนว่า  หนึ่ง - ทุกสถานประกอบกิจการตั้งขึ้นมาเพื่อทำธุรกิจเพื่อหวังกำไร ไม่มีที่ใดที่ตั้งมาเพื่อขาดทุน และ สอง - เงินที่ใช้จ่ายทางด้านอาชีวอนามัยและความปลอดภัย ถือเป็นเงินลงทุน (Invesment) ไม่ใช่รายจ่าย (Expenses) นั่นหมายความว่า ต้องมีมุมมองในเรื่องเงินที่จะนำมาใช้ กล่าวคือต้องมองว่าเมื่อลงทุนด้านความปลอดภัยก็ต้องมีเงินหรือกำไรกลับคืน นั่นคือ ทำ Safety ต้องมี Return OSHA ระบุว่า “มีหลักฐานชัดเจนว่าการจัดการอาชีว อนามัยและความปลอดภัยที่มีประสิทธิภาพ จะลดอัตราการประสบอันตรายได้ร้อยละ 20 หรือมากกว่า และจะมีผลคืนกลับมา 4-6 ดอลล่าร์จากทุก ๆ 1 ดอลล่าร์ที่ลงทุนไป” ดังนั้น การกำหนดกฏหมายว่านายจ้างต้องทำอย่างนั้น ต้องทำอย่างนี้จึงเหมือนการออกกฏหมายบังคับ ซึ่งถือเป็นการสร้างแรงจูงใจทางลบ จึงมีโอกาสที่นายจ้างจะหาทางหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย สิ่งที่ขาดหายไปจากพระราชบัญญัตินี้จึงอยู่ที่ไม่ได้กำหนดเรื่องการสร้างแรงจูงใจทางบวก คือ เรื่องเศรษฐศาสตร์อาชีวอนามัยและความปลอดภัย (Health and Safety Economic) เช่น สามารถลดหย่อนภาษีจากเครื่องมือเครื่องจักรที่ปลอดภัย ไม่ก่อมลพิษ ได้รับการส่งเสริมด้านการลงทุน ได้รับสิทธิพิเศษจากผลการดำเนินงานดีเด่นด้านอาชีวอนามัยและความปลอดภัย เป็นต้น

            5. การไม่ได้ให้ความสำคัญกับสถานประกอบกิจการขนาดกลางและขนาดเล็ก
เมื่อพิจารณาถึงขนาดของสถานประกอบกิจการด้วยจำนวนลูกจ้างและหรือจำนวนเงินลงทุน จะพบว่า สถานประกอบกิจการส่วนใหญ่ในประเทศไทยเป็นสถานประกอบกิจการขนาดกลางและขนาดเล็ก ดังนั้น ความพร้อมในแง่บุคลากร (ที่มีความรู้ความเข้าใจในงานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย การมีเจ้าหน้าที่ความปลอดภัยในการทำงาน และคณะกรรมการความปลอดภัยที่เข้มแข็ง) งบประมาณ ระบบการบริหารงาน ฯลฯ ล้วนแต่ไม่เอื้อที่จะให้มีกิจกรรมด้านความปลอดภัยในการทำงาน เมื่อเป็นเช่นนี้จึงควรที่จะมีการช่วยเหลือให้สถานประกอบกิจการขนาดกลางและขนาดเล็ก สามารถที่จะดำเนินการด้านอาชีวอนามัยและความปลอดภัยได้ การช่วยเหลือนี้จำเป็นต้องกำหนดเป็นกฎหมายเพื่อเป็นเครื่องมือให้ผู้เกี่ยวข้องโดยเฉพาะหน่วยงานภาครัฐและโดยเฉพาะสถาบันที่ส่งเสริมความปลอดภัย สามารถที่จะยื่นมือเข้าไปช่วยเหลือได้อย่างเหมาะสม มิฉะนั้น ก็จะเป็นปัญหาเหมือนเช่นที่ผ่านมาที่ไม่มีการช่วยเหลือใด ๆ ต่อสถานประกอบกิจการการขนาดกลางและขนาดเล็กเลย

            6. การไม่มีแนวคิดใหม่ ๆ ในการพัฒนางานอาชีวอนามัยและความปลอดภัย
จากการวิเคราะห์สาระที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ ผู้เขียนมีความเห็นว่าเกือบทุกมาตราเป็นเรื่องที่ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 เอื้อหรือให้อำนาจที่กระทรวงแรงงานสามารถกำหนดเป็นกฎกระทรวงได้อยู่แล้ว ไม่ได้มีปัญหาหรืออุปสรรคใหญ่ที่จะทำให้ไม่สามารถกำหนดกฎกระทรวงได้ เช่น ถ้าถามว่าจะกำหนดหน้าที่ลูกจ้างให้ชัดเจนขึ้น จะกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการการให้บริการอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของบุคคลที่สาม หรือจะกำหนดมาตรฐานการบริหาร การจัดการ และการดำเนินการด้านความปลอดภัยตามที่กำหนดในหมวด 2 ทางกระทรวงแรงงานสามารถทำได้หรือไม่ ในช่วงก่อนหน้านี้ที่อาศัย พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 ผู้เขียนเชื่อว่าก็สามารถทำได้ ดังนั้น จุดด้อยหนึ่งที่พบในพระราชบัญญัตินี้จึงอยู่ที่การไม่มีแนวคิดใหม่ ๆ ที่จะส่งเสริม สนับสนุนให้การดำเนินการด้านอาชีวอนามัยและความปลอดภัยประสบความสำเร็จ แนวคิดใหม่ ๆ และเป็นหลักการพื้นฐานของการป้องกันอันตรายจากการทำงานก็คือ การนำประเด็นเรื่องความปลอดภัยและอาชีวอนามัยเข้าไปพิจารณาตั้งแต่ช่วงแรกของการจัดทำโครงการ (Safety Through Design Model) ซึ่งช่วงแรกนี้ คือ ช่วงการออกแบบแนวคิดธุรกิจที่จะทำ* แนวคิดนี้จะทำให้การดำเนินงานด้านนี้เป็นการทำเชิงรุก ป้องกันปัญหาตั้งแต่แรก ซึ่งย่อมมีความง่ายและประหยัดกว่าที่จะมาแก้ไขปัญหาในภายหลัง (Fred A Manuele, 2001) และการนำเรื่องเศรษฐศาสตร์อาชีวอนามัยและความปลอดภัย เพื่อสร้างแรงจูงใจทางบวกให้กับผู้ประกอบกิจการสถานประกอบกิจการประเภทต่าง ๆ (ดังยกตัวอย่างไว้ในข้อก่อนหน้านี้แล้ว)

*  การจัดทำโครงการ เช่น การคิดค้นผลิตภัณฑ์ใหม่ การผลิตเครื่องจักร เครื่องอุปกรณ์ ฯลฯ จะมีระยะเวลาของโครงการรวม 5 ระยะ ได้แก่ ระยะออกแบบแนวคิดธุรกิจ ระยะออกแบบ ระยะก่อสร้าง ระยะดำเนินงาน/บำรุงรักษา และระยะปรับปรุง/การนำกลับมาใช้ใหม่ ในเชิงเศรษฐศาสตร์อาชีวอนามัยและความปลอดภัย 2 ระยะแรกนี้ คือ Safety Through Design ที่คุ้มค่าการลงทุน สามารถป้องกันอันตรายได้สะดวกและง่ายกว่าที่จะมาทำใน 3 ระยะหลัง

บทสรุป
           
            การประกาศใช้ พ.ร.บ.ความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ. 2554 ถือเป็นก้าวสำคัญอีกก้าวหนึ่งของงานด้านนี้ของประเทศไทย แต่การมีพระราชบัญญัตินี้เป็นการเฉพาะก็ไม่ได้หมายความว่างานอาชีวอนามัยและความปลอดภัยของประเทศไทยจะประสบความสำเร็จอย่างรวดเร็ว ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่าย ฝ่ายการเมือง องค์กรนายจ้าง องค์การลูกจ้าง นักวิชาการ และเจ้าหน้าที่ภาครัฐทั้งระดับบริหารและปฏิบัติ ต้องร่วมมือผลักดันงาน จะอาศัยฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดตามลำพังไม่ได้ จุดอ่อนหรือข้อด้อยที่มีต้องได้รับการแก้ไข จุดเด่นที่มีอยู่ก็ต้องได้รับการส่งเสริมสนับสนุนให้ดีหรือดีขึ้นเรื่อย ๆ การมองภาพการดำเนินการต้องมองให้ครอบคลุมทั้งระบบ โดยมีศูนย์กลางที่การป้องกันที่สาเหตุของปัญหาและการป้องกันตั้งแต่ระยะแรกของการจัดทำโครงการ

.......................................................

เอกสารอ้างอิง

สราวุธ  สุธรรมาสา. 2549.  แนวทางสร้างความเข้มแข็งคณะกรรมการความปลอดภัยในโรงงานประเทศไทย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
European Agency for Safety and Health at Work, European Risk Observatory Report. (2010). European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks – Managing Safety and Health at Work.
Fred A Manuele. (2001).  Innovations in Safety Management. New York.; John Wiley and Sons, Inc.
Rosemary Colvin and Ray Colvin. (999).  “Management’s Role and Responsibilities in an Effective Safety and Health Program”,in Handbook of Occupational Safety and Health, 2nd Edition, Edited by Louis  J. Diborardimis,  New York.; John Wiley & Sons, Inc.

ภาคผนวกที่ 2

อำนวจหน้าที่ของกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน

1. กำหนดและพัฒนามาตรฐานแรงงาน รวมทั้งการส่งเสริมกำกับดูแลให้การรับรองสถานประกอบกิจการที่มีการบริการจัดการตามมาตรฐานแรงงาน ที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล
2. คุ้มครองดูแลแรงงานทั้งในระบบและนอกระบบ ให้ได้รับสิทธิประโยชน์ตามที่กฏหมายกำหนดและมีคุณภาพชีวิตที่ดี
3. ดำเนินการตามกฏหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฏหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ และกฏหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง
4. ดำเนินการส่งเสริมและพัฒนาระบบความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
5. ส่งเสริมพัฒนาและเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจด้านมาตรฐานแรงงาน คุ้มครองแรงงาน ความปลอดภัยในการทำงาน แรงงานสัมพันธ์ แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ และสวัสดิการแรงงาน
6. ส่งเสริมและดำเนินการให้มีการจัดสวัสดิการแรงงาน
7. ดำเนินการป้องกันและแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ข้อพิพาทแรงงาน และความไม่สงบด้านแรงงาน
8. พัฒนาระบบข้อมูลสารสนเทศด้านสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน จัดทำแผนงานและประสานแผนปฏิบัติงานของกรมให้สอดคล้องกับนโยบาย และยุทธศาสตร์ด้านแรงงานของกระทรวง
9. ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฏหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน หรือตามที่กระทรวงหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย

อำนาจหน้าที่ของสำนักความปลอดภัยแรงงาน

1. กำหนดและพัฒนามาตรฐานความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
2. ควบคุม ดูแลนายจ้างและลูกจ้าง รวมทั้งบุคคล หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ปฏิบัติตามกฏหมายเกี่ยวกับความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
3. ดำเนินการเกี่ยวกับการอนุญาต การขึ้นทะเบียน และกำกับดูแลมาตรฐานการให้บริการความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
4. พัฒนาระบบการคุ้มครองความปลอดภัยแรงงาน มาตรการ และวิธีปฏิบัติด้านการตรวจความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
5. พัฒนาระบบสารสนเทศความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
6. ศึกษา วิเคราะห์ วิจัย ส่งเสริม และพัฒนาเกี่ยวกับความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
7. ส่งเสริมและพัฒนาเครือข่ายความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน
8. ปฏิบัติงานร่วมกับหรือสนับสนุนการปฏิบัติงานของหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องหรือที่ได้รับมอบหมาย

………………………………….