หน่วยงานใดควรมีบทบาทหน้าที่เข้าไปช่วยแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน

ที่มามติชนรายวัน ผู้เขียนสำนักงานคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

ปัญหาว่า สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติจะต้องมีบทบาทและอำนาจหน้าที่อย่างไร จึงจะได้มาตรฐานเป็นที่ยอมรับในระดับสากล กำลังอยู่ในความสนใจของสาธารณชนที่เกี่ยวข้องอยู่ในขณะนี้

ความเป็นมา

สหประชาชาติสนับสนุนให้ประเทศต่างๆ จัดตั้งสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเพื่อเป็นกลไกในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่มีการดำเนินงานที่เป็นอิสระจากภาครัฐ บทบาทและอำนาจหน้าที่ของสถาบันแห่งชาติดังกล่าวควรเป็นไปตามหลักการปารีสว่าด้วยสถานะของสถาบันแห่งชาติเพื่อการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (Paris Principles Relating to the Status of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights) หรือที่เรียกโดยย่อว่าหลักการปารีส ซึ่งเป็นเอกสารที่กำหนดแนวทางการดำเนินงานของสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติที่ได้รับการรับรองจากที่ประชุมสมัชชาสหประชาชาติตามข้อมติที่ 48/134 เมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2536 และเป็นเอกสารที่ถือกันว่าเป็นมาตรฐานในการดำเนินงานของสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติทั่วโลก

หลักการปารีส

หลักการปารีสกำหนดว่าสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติควรมีอำนาจหน้าที่ที่ครอบคลุมทั้งด้านการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ซึ่งอาจสรุปเป็นบทบาทสำคัญ 5 ประการ คือ

1.บทบาทในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน (Promotional Function) โดยการจัดทำหลักสูตรการศึกษา เผยแพร่และรณรงค์เรื่องสิทธิมนุษยชน ผ่านกิจกรรมตามกลุ่ม

เป้าหมายต่างๆ รวมทั้งผ่านช่องทางสื่อสารมวลชนและการจัดทำรายงานประจำปี

2.บทบาทในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (Protecting Function) ซึ่งรวมถึงการทำหน้าที่กึ่งตุลาการ (Quasi-Judicial Function) ได้แก่ การหยิบยกกรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นพิจารณาได้เองและการรับเรื่องร้องเรียนจากบุคคลเพื่อทำการตรวจสอบและวินิจฉัย และเสนอมาตรการแก้ไขปัญหาไปยังบุคคลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

3.บทบาทในการให้คำปรึกษา (Advisory Function) อาทิ การให้ข้อเสนอแนะเพื่อปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เกิดความมั่นใจว่ากฎหมายดังกล่าวจะไม่ขัดหรือส่งผลกระทบต่อหลักสิทธิมนุษยชน การให้ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นในประเทศและแนวทางการดำเนินงานที่เหมาะสม ตลอดจนการเสนอให้รัฐบาลเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน รวมทั้งให้คำแนะนำเกี่ยวกับการปฏิบัติตามพันธกรณีในสนธิสัญญาดังกล่าว

4.บทบาทในการเฝ้าระวังสถานการณ์ (Monitoring Function) เช่น การติดตามและเฝ้าระวังสถานการณ์สิทธิมนุษยชนภายในประเทศ และการติดตามการดำเนินงานของหน่วยงานภายในประเทศในการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน เพื่อจัดทำรายงานประจำปีหรือรายงานสถานการณ์เฉพาะด้าน และรายงานการปฏิบัติตามสนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นภาคีเพื่อเผยแพร่ให้สาธารณชนได้รับทราบ

5.บทบาทในการดำเนินความสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้เสีย และองค์กรอื่นๆ ทั้งในและต่างประเทศ (Relationship with Stakeholders and Other Bodies) โดยจะต้องทำงานร่วมกับรัฐสภา กลไกที่เกี่ยวข้องทั้งจากภาครัฐและองค์กรเอกชน ภาคประชาสังคม ตลอดจนองค์การระหว่างประเทศ โดยการดำเนินงานจะต้องเน้นความเป็นกลางพร้อมกับนำเสนอจุดยืนที่อยู่บนพื้นฐานของสิทธิมนุษยชนอย่างเคร่งครัด

การคุ้มครองสิทธิมนุษยชน

จะเห็นได้ว่าการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนรวมถึงการรับเรื่องร้องเรียนการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นอำนาจหน้าที่ประการหนึ่งของสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติที่มีกำหนดไว้ในหลักการปารีส โดยในการรับเรื่องร้องเรียนนั้น หลักการปารีสได้กำหนดแนวทางต่างๆ ที่สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติอาจดำเนินการไว้โดยเฉพาะ ได้แก่ การแสวงหาแนวทางยุติปัญหาอย่างฉันมิตรผ่านกระบวนการไกล่เกลี่ยภายในขอบเขตที่กฎหมายบัญญัติ การแจ้งให้ผู้ร้องได้ทราบถึงสิทธิต่างๆ ที่มี โดยเฉพาะสิทธิที่จะได้รับการเยียวยา การส่งเรื่องร้องเรียนดังกล่าวไปยังหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ภายในขอบเขตที่กฎหมายบัญญัติ และการจัดทำข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นกรณีที่กฎหมาย กฎระเบียบและแนวปฏิบัติที่มีอยู่เป็นอุปสรรคในการใช้สิทธิของบุคคล

สถาบันสิทธิมนุษยชนของต่างประเทศ

ในสถาบันสิทธิมนุษยชนของประเทศต่างๆ ทั่วโลกที่มีอยู่ 108 แห่งในปัจจุบัน ส่วนใหญ่มีอำนาจในการรับเรื่องร้องเรียนและทำการตรวจสอบตามที่กล่าวถึงข้างต้น สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติที่มีอำนาจในการรับเรื่องร้องทุกข์เหล่านี้กระจายอยู่ตามภูมิภาคต่างๆ โดยเฉพาะภูมิภาคแอฟริกา เอเชียแปซิฟิก และละตินอเมริกา รวมถึงในยุโรปหลายประเทศ มีเพียงไม่กี่ประเทศในยุโรปเท่านั้นที่สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติทำหน้าที่ในลักษณะให้คำปรึกษา (advisory หรือ consultative body) หรืออยู่ในรูปของสถาบัน (Institute) อาทิ ฝรั่งเศส เดนมาร์ก เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ เยอรมนี และลักเซมเบิร์ก เป็นต้น

ทั้งนี้ อาจเนื่องจากยุโรปมีศาลสิทธิมนุษยชนซึ่งทำหน้าที่เป็นกลไกระดับภูมิภาคที่พิจารณาคดีเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นในประเทศที่เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนของยุโรปซึ่งทำหน้าที่ได้ค่อนข้างดีอยู่แล้ว จึงไม่มีความจำเป็นต้องมีกลไกรับเรื่องร้องเรียนในแต่ละประเทศอีก

สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติของไทย

ในส่วนสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติของไทย ได้แก่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) มาตรา 15(2) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.2542 ได้ให้อำนาจแก่ กสม. ในการตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือการละเลยการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน หรืออันไม่เป็นตามพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนของไทย และเสนอมาตรการการแก้ไขที่เหมาะสมต่อบุคคลหรือหน่วยงานที่กระทำหรือละเลยการกระทำดังกล่าว ในแต่ละปี กสม.ได้รับเรื่องร้องเรียนราว 600-700 เรื่อง และได้พยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย โดยในบางกรณี กสม.ได้ช่วยประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ความคุ้มครองสิทธิแก่ผู้ร้อง บางกรณี กสม.ได้ดำเนินการไกล่เกลี่ยระหว่างคู่กรณีเพื่อแสวงหาทางออกของปัญหาร่วมกัน โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมของทุกฝ่าย อันก่อให้เกิดสัมพันธภาพที่ดีต่อกันระหว่างผู้ร้อง ผู้ถูกร้อง รวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ในบางกรณีที่ กสม.ตรวจสอบแล้วพบว่ามีการกระทำหรือการละเลยการกระทำที่ส่งผลเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน กสม.จะเสนอมาตรการแก้ไขปัญหาไปยังบุคคลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งติดตามผลการดำเนินการ ทั้งนี้ การรับเรื่องร้องเรียนของ กสม.ไม่เป็นการซ้ำซ้อนกับการทำหน้าที่ของหน่วยงานหรือองค์กรอื่นๆ ของรัฐ เพราะเรื่องร้องเรียนใดที่ไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ กสม. หรือเป็นเรื่องที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาขององค์กรอื่นๆ กสม.จะส่งต่อเรื่องร้องเรียนนั้นไปยังหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงเพื่อดำเนินการต่อไป และหากเป็นเรื่องที่มีการพิจารณาเป็นคดีอยู่ในศาลหรือศาลได้มีคำพิพากษาแล้ว กสม.จะไม่สามารถรับไว้ตรวจสอบได้ ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติของ พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.2542 มาตรา 22

สำหรับอำนาจหน้าที่ในการฟ้องคดีต่อศาลนั้น แม้ว่าหลักการปารีสจะไม่ได้กำหนดว่าสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติควรมีอำนาจหน้าที่ดังกล่าว แต่ในทางปฏิบัติสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติของบางประเทศมีอำนาจในการนำคดีขึ้นสู่ศาลได้ เช่น สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติของศรีลังกา แอฟริกาใต้ นิวซีแลนด์ และมองโกเลีย นอกจากนี้ สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติอีกหลายประเทศยังสามารถให้ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับหลักการหรือข้อกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนต่อกรณีที่มีการฟ้องร้องในศาลโดยความเห็นชอบของศาล เช่น สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติของออสเตรเลีย อินเดีย สาธารณรัฐเกาหลี และอินโดนีเซีย เป็นต้น

ในส่วนของไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติให้ กสม.มีอำนาจหน้าที่ในการเสนอเรื่องหรือฟ้องคดีต่อศาล ได้แก่ มาตรา 257 วรรคหนึ่ง (2) การเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นชอบตามที่มีผู้ร้องเรียนว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 257 วรรคหนึ่ง (3) การเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง ในกรณีที่เห็นชอบตามที่มีผู้ร้องเรียนว่า กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย และมาตรา 257 วรรคหนึ่ง (4) การฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายเมื่อได้รับการร้องขอจากผู้เสียหายและเป็นกรณีที่เห็นสมควรเพื่อแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นส่วนรวม โดยการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ทั้ง 3 ประการดังกล่าวให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

อำนาจหน้าที่ทั้งสามประการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนกฎหมาย กฎระเบียบและคำสั่งทางปกครอง หรือเพื่อแก้ไขกรณีที่มีผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชนของกลุ่มคนในวงกว้าง อันจะเป็นประโยชน์ต่อการคุ้มครองสิทธิของประชาชนเป็นส่วนรวมและเป็นวิธีการป้องกันและแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่มีประสิทธิผลมากกว่าการแก้ไขปัญหาเป็นรายกรณี อย่างไรก็ดี เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้เข้าบริหารประเทศและประกาศให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 สิ้นสุดลง อำนาจหน้าที่ของ กสม.ในการฟ้องคดีตามมาตรา 257 วรรคหนึ่ง (2) – (4) ได้สิ้นสุดลงไปด้วย คงเหลือแต่อำนาจหน้าที่ที่กำหนดใน พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.2542 เท่านั้น ดังนั้น ในกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศ หากมีการกำหนดให้ กสม.มีอำนาจในการฟ้องคดีต่อศาลเช่นเดียวกับที่กำหนดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็จะเป็นประโยชน์ต่อการคุ้มครองสิทธิของประชาชนในวงกว้าง

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทของประเทศไทยที่ประชาชนจำนวนไม่น้อยอาจมีความยากลำบากในการเข้าถึงความยุติธรรมได้เนื่องจากสถานะทางเศรษฐกิจหรือสังคมและข้อจำกัดในเรื่องความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม

บทสรุป

บทบาทในการให้คำปรึกษาเป็นเพียงบทบาทสำคัญ 1 ใน 5 ของสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเท่านั้น หากรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้ กสม.ของไทยมีอำนาจหน้าที่เพียงให้คำปรึกษา (Advisory) โดยไม่มีอำนาจหน้าที่อื่น หรือมีน้อยกว่าที่กำหนดไว้ในหลักการปารีส คงไม่อาจถือได้ว่า เป็นสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติตามหลักการปารีส อันจะได้มาตรฐานสากลเป็นที่ยอมรับในระดับสากล เมื่อถึงเวลานั้น สถานะของ กสม.ไทยคงจะยิ่งตกต่ำลงกว่าปัจจุบัน ยากที่ฟื้นคืนมาได้

หน่วยงานใดมีบทบาทหน้าที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนมากที่สุด

หน่วยงานใดมีหน้าที่ดำเนินคดีกับบุคคลที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชน

หน่วยงานใดควรมีบทบาทหน้าที่เข้าไปช่วยแก้ไขปัญหา เกี่ยวกับเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชน

ประเทศไทยมีหน่วยงานใดที่ทำหน้าที่ดูแลด้านสิทธิมนุษยชน