การวางแผน เพื่อลดผลกระทบจากภัยธรรมชาติ

ความท้าทายที่ประเทศไทยต้องเผชิญจากปัญหาสิ่งแวดล้อม

ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงด้านสิ่งแวดล้อม​

การเปลี่ยนแปลงด้านสิ่งแวดล้อมโดยเฉพาะสภาพภูมิอากาศที่เร่งตัวและรุนแรงขึ้น เป็นหนึ่งในปัญหาที่สร้างผลกระทบและความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจและความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งทำให้เกิดความเสี่ยงสำคัญ 2 ด้าน คือ

ความเสี่ยงทางกายภาพ (Physical risk)​

จะสร้างความเสียหายต่อทรัพย์สินจากภัยธรรมชาติ สำหรับไทยถือเป็นประเทศลำดับต้น ๆ ที่ได้รับผลกระทบรุนแรงจากภัยธรรมชาติและปัญหามลภาวะต่าง ๆ เช่น มหาอุทกภัยในปี 2554 ที่มีมูลค่าความเสียหายสูงถึง 1.43 ล้านล้านบาท ขณะที่ขีดความสามารถในการรับมือกับภัยธรรมชาติของไทยค่อนข้างต่ำ โดยอยู่ในอันดับที่ 39 จาก 48 ประเทศ ซึ่งหากไทยยังไม่เริ่มปรับตัว การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจส่งผลให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ลดลงถึงร้อยละ 43.6 ในปี 2591 ทั้งนี้ เพื่อรับมือกับความเสี่ยงข้างต้น ไทยจะต้องมีการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอีกมหาศาล เช่น การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ขณะเดียวกัน เพื่อช่วยลดความเสี่ยงดังกล่าว ในการประชุม COP26 ไทยได้ยกระดับ Nationally Determined Contribution (NDC)1 ขึ้นเป็นร้อยละ 40 ภายในปี 2573 (ค.ศ. 2030) รวมทั้งได้ประกาศเจตนารมณ์พร้อมยกระดับการแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากาศเพื่อบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี 2593 (ค.ศ. 2050) และเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี 2608 (ค.ศ. 2065)

ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนผ่านต่อระบบเศรษฐกิจ (Transition risk)​

ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนผ่านต่อระบบเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดจากการเร่งปรับตัวเพื่อแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศ จนอาจไปเพิ่มโอกาสที่จะเกิดความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยต่าง ๆ ทั้งค่านิยมของผู้บริโภคและนักลงทุน และพัฒนาการด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ กฎเกณฑ์และนโยบายของทางการ เช่น นโยบายการลงทุน การจัดสรรงบประมาณ การเก็บภาษี รวมถึงนโยบายการค้าระหว่างประเทศเพื่อแก้ปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและการปรับตัวสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ เช่น มาตรการ Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) ของกลุ่มประเทศในยุโรป และมาตรการของสหรัฐอเมริกาที่อาจจัดเก็บภาษีสำหรับผู้ก่อมลพิษ (polluter import fee)

การปรับตัวของผู้เล่นในระบบเศรษฐกิจ​

ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวส่งผลให้ทุกภาคส่วนของระบบเศรษฐกิจต้องเร่งปรับตัว โดย

• ธุรกิจขนาดใหญ่ โดยเฉพาะกลุ่มอุตสาหกรรมแบบดั้งเดิมซึ่งการผลิตยังพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติเป็นหลัก (resource-intensive) อาจเจอความท้าทายในการระดมทุนจากต่างประเทศมากขึ้น เนื่องจากประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมจะกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญในการตัดสินใจของนักลงทุน เช่น การรวมกลุ่มของธุรกิจทางการเงินขนาดใหญ่ในต่างประเทศที่ต้องการสนับสนุนการบรรลุ net zero emissions ในปี 2593 (ค.ศ. 2050)2 ขณะที่บริษัทไทยมีการประกาศเป้าหมาย net zero emissions เพียงแค่ 16 บริษัทในปี พ.ศ. 2564 เพื่อเตรียมพร้อมต่อการปรับตัวทางธุรกิจ บริหารความคาดหวังจากนักลงทุน และแรงกดดันจากสาธารณชนที่ต้องการเห็นบริษัทขนาดใหญ่มีบทบาทสำคัญในการมุ่งสู่ net zero emissions ทั้งที่ปล่อยโดยตรงตาม scope 13 และที่ปล่อยทางอ้อม scope 24 ผ่านการซื้อพลังงานไฟฟ้า และ scope 35 จากกระบวนการในห่วงโซ่การผลิต

• ธุรกิจ SMEs เป็นกลุ่มเปราะบาง เเนื่องจากขาดทรัพยากรและความรู้ความเข้าใจในการปรับตัวที่เหมาะสม ซึ่งอาจทำให้สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน และกระทบต่อความอยู่รอดของธุรกิจโดยธุรกิจในภาคการค้าและการผลิต6 มีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงจากนโยบายด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะบริษัทที่อยู่ในห่วงโซ่การผลิตของธุรกิจขนาดใหญ่จะได้รับแรงกดดันจากนโยบายของต่างประเทศ รวมถึงธุรกิจในภาคเกษตร ที่มีสัดส่วนการจ้างงานถึง ร้อยละ 33.2 ของกำลังแรงงานทั้งหมด7 ยังปล่อยก๊าซมีเทนในปริมาณสูงจึงอาจได้รับแรงกดดันจากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศต่าง ๆ ได้ในระยะยาว อีกทั้งยังต้องเร่งปรับตัวเพื่อรับมือกับผลกระทบจากภัยธรรมชาติต่าง ๆ ที่อาจรุนแรงขึ้นด้วย

• ภาคครัวเรือน ต้องเผชิญกับต้นทุนค่าครองชีพที่สูงขึ้น โดยเฉพาะต้นทุนจากการใช้พลังงานซึ่งผลกระทบจะยิ่งรุนแรงหากไม่ได้เตรียมรับมือแต่เนิ่น ๆ นอกจากนี้ ความเป็นอยู่ของครัวเรือนอาจได้รับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศและภัยธรรมชาติที่ผันผวนรุนแรง ซึ่งจะซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

• ภาคการเงิน ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสภาพภูมิอากาศอาจกระทบการดำเนินธุรกิจของสถาบันการเงิน โดยลูกค้าของสถาบันการเงินอาจได้รับผลกระทบจนไม่สามารถชำระหนี้ได้ หรือเหตุการณ์ด้านสิ่งแวดล้อมสร้างความผันผวนต่อราคาตราสารทางการเงินที่สถาบันการเงินถือครอง นอกจากนี้ การเกิดเหตุการณ์ภัยธรรมชาติ เช่น อุทกภัย อาจสร้างความเสียหายต่อสินทรัพย์และทรัพยากรของสถาบันการเงิน เช่น อาคาร อุปกรณ์ และบุคลากร เกิดเป็นความเสี่ยงด้านปฏิบัติการเช่นกัน ภาคการเงินจึงต้องเร่งเพิ่มศักยภาพในการประเมินความเสี่ยงรวมถึงโอกาสจากการเปลี่ยนแปลงด้านสิ่งแวดล้อม

การดำเนินมาตรการรับมือและจัดการความเสี่ยงทั้งสองด้านข้างต้น จำเป็นต้องคำนึงถึงจังหวะเวลา (timing) และความเร็วของการดำเนินการ (speed) โดย Network for Greening the Financial System (NGFS) ได้ประเมินฉากทัศน์ (scenarios) ของรูปแบบในการปรับตัว (ภาคผนวก 1) การปรับตัวที่เริ่มต้นเร็วและค่อยเป็นค่อยไปจะช่วยให้เกิดการปรับตัวที่ราบรื่น (scenario : orderly) ส่งผลให้ physical risk และ transition risk อยู่ในระดับต่ำ แม้ในระยะสั้นอาจส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจมากกว่าการปรับตัวอย่างกะทันหันและไม่เป็นระเบียบ (scenario : disorderly) แต่ในระยะยาว ผลกระทบจะน้อยกว่ามาก แต่หากไม่ปรับตัวหรือปรับช้าจนเกินไป (scenario : hot house world) คาดว่า GDP ของเศรษฐกิจโลกจะลดลงได้ถึงร้อยละ 25 ภายในสิ้นศตวรรษนี้

สำหรับประเทศไทย เพื่อให้การดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนผ่านของระบบเศรษฐกิจและสังคมเป็นไปอย่างราบรื่นและไม่ส่งผลกระทบเชิงลบในวงกว้าง จำเป็นต้องคำนึงถึงบริบทของประเทศ โดยเฉพาะโครงสร้างเศรษฐกิจไทยที่ยังพึ่งการใช้พลังงานจากถ่านหินและน้ำมันในสัดส่วนที่สูงประมาณร้อยละ 60 ของการใช้พลังงานทั้งหมด และอุตสาหกรรมส่วนใหญ่ยังใช้เทคโนโลยีแบบดั้งเดิม การดำเนินการดังกล่าวจึงหมายถึงการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจครั้งใหญ่ ทั้งการปรับรูปแบบการทำธุรกิจ การวางแผนการลงทุนใหม่ของภาคธุรกิจและการจัดสรรเงินทุนของภาคการเงิน ดังนั้น การเริ่มดำเนินการแต่เนิ่น ๆ และการกำหนดทิศทางที่ชัดเจนทั้งใน (1) มิติด้านสิ่งแวดล้อม และ (2) มิติด้านเศรษฐกิจและสังคมควบคู่กัน จะช่วยให้ระบบเศรษฐกิจไทยมีเวลาปรับตัวและสามารถวางแผนการดำเนินธุรกิจและลงทุนได้สอดคล้องกัน

ความท้าทายที่สำคัญ​

การปรับตัวของภาคเศรษฐกิจดังกล่าว ยังต้องเผชิญความท้าทายที่สำคัญ ดังนี้

1. กลไกตลาดยังไม่สะท้อนโอกาสและความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพ (market failure) ส่งผลให้การกำหนดราคาและต้นทุนยังไม่เอื้อให้ภาคส่วนต่าง ๆ ปรับตัว โดยมีสาเหตุสำคัญ 2 ประการคือ ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมไม่สะท้อนอยู่ในต้นทุนการดำเนินงานของภาคธุรกิจ (externality) และการขาดข้อมูลที่เพียงพอที่จะใช้ประเมิน ความเป็นมิตรด้านสิ่งแวดล้อมของธุรกิจ (information asymmetry)

2. การดำเนินการเพื่อมุ่งสู่กิจกรรมที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมที่มีความลักลั่น ไม่ได้ทำพร้อมกันทั้งระบบ อาจก่อให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบด้านการแข่งขั้นทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ธุรกิจจึงยังไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัว เพราะการเริ่มก่อนอาจหมายถึงส่วนแบ่งทางการตลาดในปัจจุบันของตนเองจะลดลง (first-mover disadvantage)

3. ผลกระทบและระดับความพร้อมในการปรับตัวของแต่ละขนาดธุรกิจไม่เท่ากัน โดยเฉพาะกลุ่มอุตสาหกรรมที่ส่วนใหญ่ยังใช้เทคโนโลยีแบบดั้งเดิมซึ่งไม่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ กลุ่มธุรกิจ SMEs ยังมีทรัพยากรจำกัด ทำให้ไม่สามารถบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อมได้เต็มประสิทธิภาพ

4. การลงทุนเพื่อรับมือกับภัยธรรมชาติต้องอาศัยเงินลงทุนมหาศาล ซึ่งภาคเอกชนเพียงภาคส่วนเดียวอาจไม่สามารถจัดสรรเงินทุนทั้งหมดได้ อีกทั้งผลตอบแทนจากการลงทุนอาจไม่คุ้มค่าในเชิงธุรกิจ

5. การประสานนโยบายของแต่ละภาคส่วนยังไม่เชื่อมโยงแบบองค์รวม โดยปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่มีความซับซ้อนและเชื่อมโยงกับหลายภาคเศรษฐกิจ ซึ่งไม่สามารถผลักดันให้สัมฤทธิ์ผลได้ด้วยหน่วยงานหรือภาคเศรษฐกิจเดียว