บันทึกช่วยจ�า
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
�������������������.indd 26 11/23/19 1:35 PM
แผนการจัดการเรียนรู้ ประจ�าบทที่ ๒
เรื่อง ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
ก. เนื้อหาสาระที่ศึกษา
ขอบข่ายการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑. ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
๒. รัฐประศาสนศาสตร์ในมุมมองของรัฐศาสนศาสตร์
๓. เนื้อหาวิขาเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์
ข. วัตถุประสงค์ของการศึกษา
เมื่อได้ศึกษาบทที่ ๒ จบแล้ว ผู้ศึกษามีความสามารถ
๑. อธิบายขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ได้
๒.
อธิบายมุมมองของรัฐศาสนศาสตร์ได้
๓. อธิบายเนื้อหาวิขารัฐประศาสนศาสตร์ได้
ค. กระบวนการเรียนรู้
ิ
ิ
�
ู
ื
ิ
๑. อาจารย์ผ้สอนยกตัวอย่างงานวจัยตามความสนใจของนสิต และ เกร่นนาความรู้เบ้องต้น
เกี่ยวกับขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีความหมายอย่างไร
ี
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เก่ยวกับการวิจัย
โดยการตอบปากเปล่า เพื่อเป็นการกระตุ้นให้ผู้เรียนได้ตื่นตัวอยู่เสมอ
๓.
ค�าถามใดที่ผู้เรียนตอบแล้วไม่ชัดเจนพอ ผู้สอนควรอธิบายประเด็น นั้น ๆ เพิ่มเติมเพื่อ
ให้ผู้เรียนได้รับความรู้ที่ถูกต้อง
ั
๔. ก่อนสอนทุกคร้ง อาจารย์ผู้สอนกระตุ้นให้ผู้เรียนเกิดความสนใจ มีความอยากรู้อยากเห็น
๕. อาจารย์ผู้สอนเสนอแนะให้ผู้เรียนศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติมจากหนังสือ อื่น ๆ หรืองานวิจัย
อื่น ๆ
๖. เมื่อศึกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผู้เรียน ทุกคนไปท�าค�าถาม
ท้ายบทแล้วน�ามาส่งในสัปดาห์ต่อไป
ื
๗. อาจารย์ผู้สอนอธิบายสรุป
“ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์” อีกคร้ง เพ่อเป็นการ
ั
ี
ทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ได้เรียนมาแล้ว เพ่อเป็นการประเมิน
ื
ผู้เรียนว่ามีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด
�������������������.indd 27 11/23/19 1:35 PM
ง. แหล่งการเรียนรู้
๑. ห้องสมุดมหาวิทยาลัย
๒. หนังสือหรือตาราเก่ยวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ
�
ี
วารสารอื่น ๆ เป็นต้น
๓. เว็บไซต์ที่เกี่ยวข้อง
จ. สื่อการเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู้, หนังสือพิมพ์, นิตยสาร, Internet, Website, งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ
วารสาร เป็นต้น
๓. ใบงาน/งานที่มอบหมายอื่น ๆ
ฉ. การวัดผลและประเมินผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมินจากการตอบค�าถาม/แสดงความคิดเห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมินด้วยการสังเกตการน�าเสนอผลงานเดี่ยว/งานกลุ่ม
๓. ด้านคุณธรรม จริยธรรม และค่านิยม : ประเมินการสังเกตพฤติกรรม/การร่วมกิจกรรม/
การแสดงความคิดเห็นในชั้นเรียน
๔. ด้านทักษะความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและความรับผิดชอบที่ต้องพัฒนา : ประเมินผล
การน�าเสนอรายงานเป็นทีม และพฤติกรรมการท�างานเป็นทีม
ี
ื
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่อสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ต้อง
พัฒนา : ประเมินผลการค้นคว้า การอ้างอิง การท�ารายงาน เน้นข้อมูลเชิงตัวเลขและค�าอธิบาย
�������������������.indd 28 11/23/19 1:35 PM
บทที่ ๒
ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์
จากที่เริ่มมีการศึกษาวิชา Public Administration โดยเริ่มจากการตีพิมพ์และเผยแพร่ ผล
งานทางวิชาการของ Woodrow Wilson ทชอว่า "The Study of Administration" ในปค.ศ.
ึ
ี
ี
ี
๑๘๘๗ บทความน้มีผลท�าให้เกิดการศึกษาวิชาน้ข้นโดย วิลสัน ได้ช้ให้เห็นว่า วิชาเก่ยวกับการบริหาร
ี
ของรัฐ (Science of Administration) มีคุณค่าในการศึกษา เป็นศาสตร์ที่มีหลักการ แนวความคิด
ที่แตกต่างจากศาสตร์ทางการเมือง (Science of Politics)
ิ
จากป ค.ศ.๑๘๘๗
ท่ถือเป็นชุดเร่มต้นในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์จนถึงปัจจุบัน
ี
(ค.ศ.๒๐๐๘) แนวทางการศึกษาวิชานี้มีพัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องยาวนานนับร้อยป ภายใต้กรอบ
ความคิดที่แตกต่างกันของนักวิชาการในแต่ละช่วงสมัย ซึ่งมีทั้งความทับซ้อน เหลื่อมล�้า และความ
แตกต่างกันจนท�าให้องค์ความรู้ เน้อหาสาระของวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีขอบข่ายขยายกว้างออก
ื
ไปเร่อยๆ จนอาจกล่าวได้ว่าแทบจะหาจุดจบไม่ไต้ ส่งผลให้เกิดความเคลือบแคลงสงสัยใน เอกลักษณ์
ื
ของวิชานี้ว่า องค์ความรู้ แนวความคิด ทฤษฎี
ของรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration)
ที่แท้จริงแล้วเป็นอย่างไร
๑
อย่างไรก็ตาม อาจสรุปถึงขอบข่ายขององค์ความรู้ แนวความคิด ท่ควรเป็นพ้นฐานความร ู้
ี
ื
ของวิชานี้ได้ ตามจุดเน้นและแนวทางการศึกษาที่เกิดขึ้นในแต่ละยุคสมัย โดยสรุปได้ดังนี้
ี
ี
ในระยะแรกท่มีการศึกษาวิชาน้คือช่วง ค.ศ.๑๘๘๗ - ค.ศ.๑๙๓๗ การศึกษาในช่วงระยะ
ี
้
ื
ื
ั
ี
เวลาน ถือว่าเป็นการวางพนฐานของการศึกษาเก่ยวกับการบรหารงานของรฐ เน่องจากมการสร้างองค์
ิ
้
ี
ความรู้ แนวความคิดทมีเน้อหาสาระและหลักการเก่ยวกบการบริหารทีชัดเจน มีเอกลักษณ์เป็น
ี
ี
่
ั
่
ื
ี
ี
ี
ี
ของตนเอง โดยการศึกษาในช่วงเวลาน้มุ่งเน้นท่การค้นหาหลักการบริหารท่มีกฎเกณฑ์ท่แน่นอน
ิ
�
ื
ึ
ั
ชดเจน (The Principle of Administration) ขนมาเพ่อนามาใช้เป็นแนวทางในการบรหารงาน
้
ั
ี
ในองค์การของรัฐ ให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ท้งน้เพราะการบริหารงานของรัฐ
ที่ผ่านมามักประสบปัญหาความไร้ประสิทธิภาพในการท�างาน เนื่องจากขาดหลักการที่ดี ท�าให้นัก
ึ
ี
ี
ี
วิชาการในยุคน้พยายามศึกษาค้นหาหลักการบริหารท่มีกฎเกณฑ์ท่แน่นอนชัดเจนข้นมาใช้ เช่น
วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ได้เสนอให้มีการสร้างระบบการบริหารจัดการที่ดี (Good Gov-
ernance) ขนมาใช้และให้มีการแยกการบรหารออกจากการเมืองอย่างเดดขาด ต่อมา แฟรงค์
ิ
ึ
้
็
๑ Waldo, Dwight, "Scope of the Theory of Public Administration" in Theory and Practice of
PublicAdministration, ed. (James Charlsworth Philadelphia : The American Academy of Political
Science, 1968), pp. 1-26.
�������������������.indd 29 11/23/19 1:35 PM
30
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
กูดเนาว์ (Frank J. Goodnow) และเลียวนาร์ด ไวท์ (Leonard D. White) ได้เสนอผลงาน เน้นย�้า
ื
ี
ว่าต้องมีการแยกการบริหารออกจากการเมืองโดยการช้ให้เห็นถึง บทบาทของรัฐบาลว่ามี ๒ ด้าน คอ
หน้าที่ทางการเมือง ซึ่งเป็นเรื่องของการก�าหนดนโยบายที่สามารถแสดงออกซึ่ง
เจตนารมณ์ของรัฐ
ี
ื
ี
ึ
ึ
อีกหน้าท่หน่งคือ การบริหาร ซ่งเป็นเร่องท่เก่ยวข้องกับการน�านโยบาย ออกไปปฏิบัติ โดยต้องอาศัย
ี
กลไกการท�างานที่ชัดเจน
๒
๒.๑ ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
กมล อดุลพันธ์ เห็นว่า ศาสตร์ท่เก่ยวข้องกับการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีดังต่อไปนี ้
๓
ี
ี
๑. สาขาวิชารัฐศาสตร์ วิชารัฐศาสตร์และวิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ไม่สามารถ
แยกออก จากกันได้
เพราะวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีวัตถุประสงค์ในการศึกษาถึงการส่งเสริมให้ม ี
การบริหารงานเป็นไป ตามนโยบายของรัฐท่ก�าหนดไว้ กล่าวคือ วิชารัฐศาสตร์จะถูกใช้โดยฝาย
ี
ั
ี
ปกครองหรือฝายการเมือง ส่วนวิชา รัฐประศาสนศาสตร์จะถูกใช้โดยฝายข้าราชการ แต่ท้งน้เป็น
ี
ี
ื
เร่องท่เก่ยวข้องกับการให้บริการแก่ประชาชน สามารถเข้าใจได้ว่าการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์
ี
ี
โดยปราศจากการศึกษาวิชารัฐศาสตร์ดูจะเป็นเร่องท่ ยากท่จะท�าให้การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์
ื
มีความสมบรูณ์
ี
ิ
๒. สาขาวิชานิติศาสตร์ ในการบริหารงานบ้านเมืองมีความจ�าเป็นอย่างย่งท่จะต้องมีกฎหมาย
รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมาปกครองประเทศ ทั้งนี้ เพื่อรองรับการกระท�าของประชาชนในรูปแบบ
ี
ี
ต่างๆ การบริหารงานบ้านเมืองท่ดีน้น จึงมีความจ�าเป็นท่จะต้องอาศัยหลักนิติศาสตร์เข้ามาเก่ยวข้อง
ี
ั
ั
ื
ี
ท้งน้เพ่อให้การ บริหารงานได้เป็นไปตามระเบียบวิธีปฏิบัติอย่างถูกต้องชัดเจนและไม่เกิดข้อผิดพลาด
ส�าหรับความสัมพันธ์
ระหว่างวิชานิติศาสตร์กับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ได้มีส่วนเก่ยวข้องกัน คือ
ี
�
้
ี
ั
์
่
ี
่
การทนกรัฐประศาสนศาสตรหรอ ขาราชการจาตองมหลกนิติศาสตรในการบริหารงานอยเสมอเพราะ
ู
์
ื
ั
้
ในการปฏิบัติราชการนั้นข้าราชการจะต้อง ยึดกฎระเบียบ ข้อบังคับตามที่กฎหมายก�าหนด รวมถึง
การปฏิบัติราชการตามนโยบาย ระเบียบแบบแผนและ ค�าสั่งต่างๆ ตามที่ผู้บังคับบัญชาสั่งการแต่
การสั่งการจะต้องไม่ขัดต่อข้อกฎหมายของประเทศ
ั
ิ
๓.
สาขาวิชาบริหารธุรกิจ ดังท่กล่าวแล้ววชารัฐประศาสนศาสตร์กบวิชาบรหารธุรกจ
ิ
ิ
ี
มีความคล้ายคลึง กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการน�าศาสตร์ทางสาขาวิชาบริหารธุรกิจมาประยุกต์ใช้ใน
การบริหารงานภาครัฐศาสตร์ ในการทางบริหารธุรกิจได้อธิบายถึงความเป็นจริงในการบริหารงาน
ได้อย่างชัดเจนและถูกต้อง โดยเฉพาะการ ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องพฤติกรรมของมนุษย์ภายใน
๒ Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs /Nicholas Henry, ๙thed., (Pearson
Education, Upper Saddle River, New
Jersey, 2004), p.30.
๓ กมล อดุลพันธ์, การบริหารรัฐกิจเบ้องต้น, (กรุงเทพมหานคร : ส�านักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามค�าแหง, ๒๕๓๘),
ื
หน้า ๓๒ - ๓๗.
�������������������.indd 30 11/23/19 1:35 PM
31
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ั
ิ
ิ
์
ิ
ิ
องคการ เทคนคการบรหาร การวางแผนการปฏบตงาน การจดระเบยบภายในองคการหรอแมกระทง ่ ั
้
ื
ั
ี
์
ี
ี
ิ
การควบคุมงบการเงิน เป็นต้นจึงเป็นส่งท่ดีท่ผู้ศึกษาวิชา
รัฐประศาสนศาสตร์จะได้น�าความรู้ เทคนิค
ข้อมูลใหม่ๆ มาท�าการศึกษาวิเคราะห์และปรับปรุงเพ่อให้เหมาะสมกับการบริหารภาครัฐอิทธิพล
ื
ของศาสตร์ทางการบริหารธุรกิจได้เข้ามามีบทบาทในการปรับปรุง หลักการบริหารงานภาครัฐ
ี
โดยเฉพาะหลกการจดการแบบวทยาศาสตร (Scientific Management) ทมงเนน การบรหารจดการ
์
ั
ั
ิ
ั
ุ
้
ิ
่
่
ในองค์การได้ด�าเนินการไปตามแบบพลวัต (Dynamic Group) โดยอาศัยความร่วมมือในการปฏิบัต ิ
งานจากบุคลากรภายในองค์การเป็นส�าคัญ
ี
๔. สาขาวิชาจิตวิทยาสังคม การบริหารงานภายในองค์การไม่สามารถหลีกเล่ยงการบริหาร
ึ
มนุษย์ ได้ทฤษฎีจิตวิทยาสังคมซ่งมีส่วนส�าคัญในการให้ความรู้ความเข้าใจของนักรัฐประศาสนศาสตร์
ในเร่องของการท�าความเข้าใจต่อผู้ปฏิบัติงานซ่งอยู่ในฐานะผู้ร่วมองค์การเดียวกัน วิชาจิตวิทยาสังคม
ึ
ื
จะช่วยให้ทราบถึงแนวทางการศึกษาเรื่องคนของแต่ละคน เช่น ลักษณะของความสัมพันธ์กับเพื่อน
ื
ร่วมงานภายในองค์การ การดู พ้นฐานภูมิหลังของแต่ละคน หรือแม้กระท่งการดูความปกติและความ
ั
ผิดปกติของแต่ละบุคคลในองค์การ การศึกษาพฤติกรรมของคนในองค์การจะช่วยให้ผู้บริหารสามารถ
ี
ท�าความเข้าใจต่อสภาพของบุคคลภายในองค์การได้ เพ่อท่ผู้บริหารจะสามารถหาวิธีการใดๆ ท่เหมาะสม
ื
ี
กับสภาพของแต่ละบุคคล ทั้งนี้ เพื่อให้การท�างานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด
๕. สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างวิชาเศรษฐศาสตร์และวิชารัฐประศาสนศาสตร์
มีส่วนเก่ยวข้องในส่วนของการวางแผนพัฒนาประเทศ โดยท่นักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องมีความร ู้
ี
ี
ี
ทางด้าน
สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นอย่างมากเพราะเป็นสาขาวิชาท่ท�าให้เกิดการวางแผนท่เก่ยวข้อง
ี
ี
กับการพัฒนา รูปแบบเศรษฐกิจขั้นพื้นฐานของประเทศ
๖. สาขาวิชาตรรกวิทยา สาขาวิชาตรรกวิทยาเป็นวิชาท่ว่าด้วยการศึกษาเพ่อหาเหตุและ
ื
ี
ื
ิ
่
ผลตามความจริงท่ปรากฏข้น การบริหารน้นจาต้องมีการตัดสนใจในเรองต่างๆ โดยการตัดสินใจ
ึ
ั
�
ี
ในแต่ละคร้งจะใช้ความเป็นเหตุผลท่สามารถพิสูจน์ทราบได้เข้ามามีส่วนช่วยในการตัดสินใจ
ั
ี
ี
ื
การตัดสินใจโดยการใช้อารมณ์หรือความเช่อ ควรเป็นส่งท่จะหลีกเล่ยงเพราะการตัดสินใจด้วยความ
ี
ิ
เช่อหรือใช้อารมณ์เป็นส่งท่ไม่แน่นอนและไม่เป็นท่รับรู้ ชัดเจนของบุคคลโดยท่วไป ส�าหรับการตัดสิน
ั
ื
ิ
ี
ี
่
ิ
ู
ใจทางตรรกวทยาจะมส่วนทาให้ลดการสญเสยของทรพยากร บรหารและสามารถเพมความมนใจ
ี
ิ
ี
ั
�
่
ั
ิ
ให้แก่ผู้ร่วมงานได้
๗. สาขาวิชาสังคมวิทยา สาขาวิชาสังคมวิทยามีประโยชน์ต่อนักรัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ
เป็นการศึกษาถึงสิ่งแวดล้อมต่างๆ ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะการท�าความเข้าใจ
ี
ี
และท�าการศึกษาเก่ยวกับขนบธรรมเนียมประเพณีต่าง ๆ ท่มีอยู่ในสังคมเพราะขนบธรรมเนียม
ิ
ประเพณีมีอิทธิพล ต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในสังคมอย่างย่งถ้าหากทางราชการได้ละเลยใน
ส่วนน้แล้ว อาจส่งผลต่อการด�าเนินกิจกรรมของรัฐไม่ประสบความส�าเร็จได้ นอกจากน้แล้ววิชา
ี
ี
สังคมวิทยายังสามารถอธิบายถึงรูปแบบการ บริหารงานภายในหน่วยงานราชการได้ในการออกแบบ
ของรูปแบบการบริหารงานภายในหน่วยงานราชการ ผู้บริหารจ�าเป็นต้องศึกษาถึงวัฒนธรรมหรือ
�������������������.indd 31 11/23/19 1:35 PM
32
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ั
ื
ประเพณีภายในหน่วยงานน้นๆ ก่อน เช่น การศึกษาถึงแบบแผนใน การติดต่อส่อสารของบุคคล
ภายในองค์การ การศึกษาถึงความเชื่อของผู้ปฏิบัติงานต่อผู้น�าในองค์การ การท�าความเข้าใจแบบ
นี้จะช่วยให้การบริหารงานภายในองค์การมีความสงบและความเรียบร้อย
๒.๒ มุมมองของรัฐประศาสนศาสตร์
อิวาน แอล ริชาร์สัน
(Ivan L. Richardson) และ ซิตนีย์ บอลด์วิน (Sidney Baldwin) ใช้
กรอบมุมมอง (Persrectives) จัดระบบความคิดและขอบข่ายองรัฐประศาสนศาสตร์ โดยประมวล
ิ
ู
ั
จากประสบการณ์ของรฐประศาสนศาสตร์สหรฐอเมรกา เขากล่าวว่าความร้มาจากประสบการณ์
ั
รัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นความรู้ท่เป็นผลผลิตมาจากสภาพแวดล้อม เช่น มาจากการเกิดรัฐบาล
ี
ิ
ขนาดใหญ่ (Big Government) การเพ่มบทบาทส�าคัญของฝายบริหาร ความเจริญเติมโตของ
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การเปล่ยนแปลงการปกครองจากระบอบเสรีนิยม
(Laissez Faire)
ี
การที่รัฐบาลต้องเล่นการเมือง (Politicization of Government) เพื่อหาเสียงสนับสนุนการเกิด
ความเป็นวิชาชีพ (Professionalization) ในราชการ การค้นพบความรู้ทางด้านพฤติกรรมองค์การ
และการขยายบทบาททางด้านต่างประเทศ ด้วยเหตุนี้ มุมมองใดเพียงมุมมองเดียวไม่พอ หรือไม่มี
ี
ี
มุมมองใดท่ดีท่สุด การรวมเอาความรู้จากมุมมองต่าง ๆ ท�าให้เกิดปัญญาริชาร์สันและบอลต์วิน แบ่ง
มุมมองของรัฐประศาสนศาสตร์เป็น ๗ มุมมอง ดังต่อไปนี้
๔
การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ควรจะต้องมีการน�าเอาความรู้จากศาสตร์สาขาอ่นๆ เข้า
ื
มาช่วย ในการวิเคราะห์ในเรื่องของการบริหารงาน เพราะศาสตร์สาขาอื่นๆ มีความก้าวหน้าเพียง
พอที่จะช่วยให้ วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีเอกลักษณ์ที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้นในการศึกษา โดยเฉพาะเมื่อ
ได้น�าเอาความรู้มาจาก ศาสตร์ที่แตกต่างกัน เช่น วิชาเศรษฐศาสตร์บริหารธุรกิจ หรือสังคมวิทยา
มาประยุกต์ใช้ก็จะท�าให้ผู้ศึกษา สามารถมีข้อมูลท่มากข้นเพ่อท�าการตัดสินใจและหาวิธีทางท่ท�าให้
ี
ี
ื
ึ
สามารถตัดสินใจได้อย่างมีเหตุผล ภายใต้ข้อจ�ากัดต่างๆ ได้
๑. มุมมองของรัฐประศาสนศาสตร์ (The Perspective of History)
ั
นักรัฐประศาสนศาสตร์ท้งหลายคงไม่มีใครกล้าละเลยคุณประโยชน์ของอดีตโดยเฉพาะ
้
่
์
่
นับตั้งแตสงครามโลกครั้งที่สองเปนตนมา มีคนเตือนใหเห็นถึงบทเรียนของประวิติศาสตร เพราะวา
้
็
ี
ถึงแม้จะมีเทคนิคการหาความรู้ใหม่ ๆ เกิดข้น แต่เทคนิคเหล่าน้ก็ต้องมีความรู้ทางประวัติศาสตร์
ึ
รวมอยู่ด้วยเสมอ มุมมองประวัติศาสตร์
เกิดจากความคิดเร่องความต่อเน่องของการศึกษามนุษย์
ื
ื
(Idea lf Continuity in the Study of Man) เพราะชีวิตมนุษย์ ก็คือชีวิตของคนทุกคนตั้งแต่อดีต
ี
จนปัจจุบันและรวมถึงอนาคต การให้ความส�าคัญกับความต่อเน่องช่วยให้แยกเหตุการณ์ท่เกิดมาแล้ว
ื
กับปัจจุบันออกจากกัน มีข้อมูลเปรียบเทียบและทดสอบทฤษฏี ตลอดจนมีมิติทางด้านเวลาที่ขาด
๔ Ivan L. Richardson and Sidney Baldwin, Pulic administration : Government in action, (Ohio
: Charles E. Merril Publishing, 1976), pp.9-28.
�������������������.indd 32 11/23/19 1:35 PM
33
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ั
หายไปจากการศึกษาในแนวพฤติกรรมการบริหารรวมท้งมีบริบททางวัฒนธรรม กระตุ้นให้เกิด
ื
ี
จินตนาการเพ่อแก้ปัญหาท่เผชิญ ถ้าหากว่าไม่มีมิติทางประวัติศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ ก็เหมือน
คนเสียความทรงจ�า ซึ่งอาจท�าผิดซ�้าอีก
ั
อย่างไรก็ดี การศึกษาประวัติศาสตร์น้นมีข้อควรระวังหลายอย่าง ประการแรกไม่ควรน�า
ี
ี
ื
ค่านิยมปัจจุบันไปตัดสินอดีต
เพราะเป็นเร่องท่เปรียบเทียบกันไม่ได้ ประการท่สองการแก้ปัญหาใน
ปัจจุบันไม่ใช่ค้นหาปัญหาที่เหมือนกันหรือค้นหามูลเหตุในอดีต แต่เพื่อเช้าใจอดีตได้ดีขึ้น เนื่องจาก
การเข้าใจอดีตจะช่วยให้เข้าใจว่าปัญหาในปัจจุบันเกิดมาอย่างไร ประการท่สาม ต้องระวังการยึด
ี
เหตุผลมากเกินไป เพราะจะท�าให้ไม่เข้าใจความหมายและอารมณ์ท่เกิดข้นในประวัติศาสตร์ ประการ
ี
ึ
ี
ี
ท่ส่ การศึกษาประวัติศาสตร์อาจท�าให้เราได้ข้อมูลมากจนแยกไม่ออก และประการสุดท้าย ต้องไม่น�า
ประวัติศาสตร์มาสนับสนุนฐานะเดิมเพื่อต่อต้านการเปลี่ยนแปลง
็
ิ
ั
ึ
ั
่
ิ
ึ
ี
ี
ในการศกษาวชารฐประศาสนาศาตร์ เหนว่า มศาสตร์ท เกยวข้องกบการศกษาวชา
่
ี
๕
รัฐประศาสนศาสตร์ ดังต่อไปนี้
ี
ื
๑. วิชาวิทยาการจัดการ โดยถือเป็นวิชาท่น�าความรู้ทางวิทยาศาสตร์มาประยุกต์เพ่อใช้
วิเคราะห์ และควบคุมการท�างานให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพโดยเน้นเทคนิคต่างๆ เช่น
(Operations Research) การวิเคราะห์ระบบ (Systems Analysis) การวิเคราะห์ข่ายงาน
(Network
Analysis) การวินิจฉัยสั่งการ (Decisionmaking) เป็นต้น
ั
ี
่
ิ
ุ
ี
ิ
่
ึ
ี
๒. วชาพฤตกรรมองค์การ เป็นวชาทศกษาเกยวกบทฤษฎองค์การ และมนษย์พฤตกรรม
ิ
ิ
โดยพิจารณาตัวแปร ๔ ตัว ดังนี้ (๑) บุคคล (๒) ระบบสังคมขององค์การ (๓) องค์การอรูปนัย และ
(๔) สภาพแวดล้อม โดยมีจุดเน้นท่การศึกษาปัญหาในระบบราชการเพ่อน�าไปสู่การปรับปรุง พัฒนา
ื
ี
องค์การ อย่างมีแบบแผน
๓. วิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และการบริหารการพัฒนา
การบริหารรัฐกิจเปรียบ
เทียบ คือ การศึกษาการบริหารภาครัฐบนพื้นฐานของการเปรียบเทียบ ไม่ว่าจะเน้นด้านพฤติกรรม
หรือกิจกรรมของรัฐ ในแง่ต่าง ๆ รวมถึงวัฒนธรรมหรือปรากฏการณ์ทางการบริหาร ในขณะที่การ
บริหารการพัฒนา เป็นการบริหารการเปล่ยนแปลงท่ได้มีการวางแผนไว้ล่วงหน้า หรือ เป็นเร่องของ
ี
ื
ี
ื
การบริหารนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพ่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนา โดยเน้น
การเปลี่ยนแปลง ผลลัพธ์ ความสามารถในการวัด การมีส่วนร่วม และความสัมพันธ์เป็นหลัก
๕ วรเดช จันทรศร.
รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและการประยุกต์, พิมพ์คร้งท่ ๓, (กรุงเทพมหานคร : ส�านัก
ี
ั
พิมพ์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๒๕๔๓), หน้า ๗-๘๙.
�������������������.indd 33 11/23/19 1:35 PM
34
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๔. วิชาวิเคราะห์นโยบายสาธารณะโดยมีขอบข่ายในองค์ประกอบทั้ง ๔ ด้าน คือ
๑) การก�าหนดนโยบาย โดยวิเคราะห์ ๒ แนวทาง คือ
(๑) หลักเหตุผล (Rational Comprehensive Analysis)
(๒) แบบปรับส่วน (Incremental Analysis)
๒)
การน�านโยบายไปปฏิบัติ โดยศึกษากลไกส�าคัญในการท�าให้นโยบายบรรลุเป้าหมาย
๓) การประเมินผลนโยบาย โดยน าข้อมูลไปพัฒนา ปรับปรุงแก้ไขนโยบายต่อๆ ไป
๔) การวิเคราะห์ผลสะท้อนกลับของนโยบาย
๕. วิชาทางเลือกสาธารณะ ในความหมายอย่างกว้าง เป็นการน�าหลักเศรษฐศาสตร์มาใช้ใน
การศึกษาการวินิจฉัยสั่งการในภาครัฐ ในความหมายอย่างแคบ คือ วิชาท่มุ่งเอาความรู้เก่ยวกับ
ี
ี
พฤติกรรมของตลาดอธิบายถึงพฤติกรรมการตัดสินใจที่เกิดขึ้นในส่วนของภาครัฐ ตลอดจนมุ่งที่จะ
น�ากลไกตลาดมาปรับปรุง
เพื่อให้การตัดสินใจภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
ทั้งนี้ ขอบข่ายของวิชา ดังกล่าว ครอบคลุมการศึกษา ๓ เรื่อง คือ
๑) พฤติกรรมของกลุ่มผลประโยชน์
๒) พฤติกรรมของหน่วยงานในการให้บริการสาธารณะ
ี
๓) การแสวงหาวิธการทางการบรหาร หรือโครงสร้างท่เหมาะสมสาหรับการให้บริการ
�
ี
ิ
ิ
ื
สาธารณะ ความพยายามในการน�าเอาศาสตร์ต่าง ๆ มาอธิบายโดยบูรณาการเพ่อเพ่ม ประสิทธิภาพ
และท�าให้เกิดความครอบคลุมทางการบริหารจึงเป็นส่วนส�าคัญในการท�าให้รัฐประศาสนศาสตร์
มีความเป็นสหวิทยาการสูง ซึ่งลักษณะดังกล่าวสามารถอธิบายได้
๒. มุมมองกฎหมาย (the perspective of law)
ี
มุมมองกฎหมายมองว่า รัฐประศาสนศาสตร์เป็นกิจกรรมท่เป็นผลลัพธ์หรือส่วนขยายมา
ิ
ี
ิ
ู
ั
่
จาก กฎหมาย เพราะกฎหมายเป็นการบัญญัตถึงกรอบการปฏิบติทเฉพาะเจาะจง วดโรว์ วลสน
ั
(Woodrow Wilson) ที่ได้รับการย่องย่องให้เป็นบิรารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา ก็มอง
ว่า งานหริหารรัฐบาล ก็คือ การบริหารของกฎหมาย (Execution of Law ) อย่างไรก็ดี หัวใจของ
ื
มุมมอง กฎหมาย คือ การมอบอ�านาจให้รัฐบาลเพ่อน�าความคิดของรัฐไปปฏิบัติ พร้อมกันน้นก็ม ี
ั
อ�านาจใช้ ดุลพินิจในการบริหารงาน
ในสมัยโบราณ การบริหารกระท�าง่าย ๆ โดยอาศัยผู้ปกครอง ๒ กลุ่ม คือ นักรบ (Warriors)
ท่คอยต่อสู้กับศัตรู กับคนเก็บบันทึก (Recordkeepers) ต่อมางานซับซ้อนข้น คนเก็บบันทึก
ึ
ี
กลายเป็นทนายความ (Lawyer) ซึ่งมีงานใหม่เพิ่มเข้ามา คือ การร่างและบริหารกฎหมายและพระ
ราชกฤษฏีกา นานเช้าทนายความก็มีอ�านาจในราชการ เช่น กลางศตวรรษท่ ๑๘ การบริหารรัฐ
ี
้
ั
ั
ุ
็
ี
ั
ปรสเซย ภายใต้ยค เฟรดเดอรก วลเลยมท ๑ (Frederick William ๑) งานของรฐบาลทงหมด
ี
ี
ิ
่
ิ
ี
ควบคุมโดยนักกฎหมายท่เรียกว่า “Cameralists” ต่อมาในศตวรรณเดียวกันในสหรัฐอเมริกา
โทมส เจฟเฟอร์จัน (Thomas Jefferson ) ก็เห็นว่าการศึกษาเชิงกฎหมายเป็นด่านส�าคัญของการ
ประกอบอาชีพราชการ
�������������������.indd 34 11/23/19 1:35 PM
35
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
หลังจากที่สหรัฐอเมริกาตั้งประเทศเป็นสาธารณรัฐแล้ว ๑๕๐
ป เศรษฐกิจเริ่มเจริญเติมโต
่
ี
ี
ั
ั
้
ั
ี
้
้
ิ
ึ
ื
จง ตองแยกกฎระเบยบใหม่ ๆ พรอมกับพฒนาระบบราชการเพ่อบรหารระเบยบเหลานน รฐเปล่ยน
ี
จากการปกครองตามหลักการเมืองท่เลือกคนมาเป็นรัฐบาลและผลักดันกันเป็นช้าราชการ มาใช้
ึ
ี
ผู้เช่ยวชาญทางเทคนิคและเน้นการปฏิบัติงานท่มีประสิทธิภาพ ซ่งเรียกว่าการเกิด “รัฐบริหาร”
ี
(Asministrative State) ลักษณะของรัฐบริหาร คือ คนเกิดมาและอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐ
ที่มีสถาบันซับซ้อนซึ่งประกอบด้วยองค์การต่าง ๆ จ�านวนมาก ลักษณะเด่นอันหนึ่ง คือ การมอบ
อ�านาจ ให้หน่วยงานและช้าราชการเป็นผู้บริหาร ซ่งนอกจากอาศัยกฎระเบียบตายตัวแล้ว ยังม ี
ึ
อ�านาจใช้ ดุลพินิจ ซึ่งบางครั้งก็คาดการณ์อะไรไม่ได้
เม่อเกิดรัฐบริหารข้นมา ระบบกฎหมายก็ต้องปรับตัวตาม เรียกว่า “กฎหมายปกครอง”
ื
ึ
(Administrative Law) เพื่อเป็นหลักในการสร้างสมดุลระหว่างการแกครองแบบประชาธิปไตยกับ
การยึดกฎหมาย การเกิดกฎหมายแกคาองในอังกฤษและสหรัฐอเมริกาได้รับอิทธิพลมาจากหลัก
นิติธรรม (Rule of Law ) ของ เอ วี ไดซีย์ (A.V. Dicey) หลักของไดซีย์ มี ๒ ข้อ คือ ข้อแรกการ
ตัดสินลงโทษ ผู้กระท�าผิดต้องกระท�าโดยศาลปกติเท่าน้น และข้อสอง เจ้าหน้าท่ของรัฐมีอ�านาจ
ั
ี
จ�ากัดและต้องอยู่ใต้ กฎหมายเหมือนพลเมืองอื่น เรื่องหลักที่กฎหมายปกครองสนใจ ได้แก่ อ�านาจ
ตามกฎหมายของ ข้าราชการ การแก้ไขค�าส่งราชการ อ�านาจออกกฎข้อบังคับและการใช้อ�านาจ
ั
บังคับของผู้บริหาร อ�านาจตรวจสอบและการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ การคุ้มครองเจ้าหน้าที่จาก
การตรวจสอบและ
ด�าเนินการของศาล
ี
ึ
มุมมองกฎหมายมองว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีปทัสถานทางกฎหมายท่ซับซ้อนซ่งประกอบ
ด้วย สิทธิ หน้าที่ และมาตรการการปฏิบัติที่คาดหวังว่าเจ้าหน้าที่จะให้การคุ้มครองหรือกล่าวได้ว่า
หาก ผู้บริหารภาครัฐต้องใช้ดุลพินิจเพราะการปกครองสมัยใหม่มีขนาดใหญ่และซับซ้อนผู้บริหาร
ก็ต้องท�าตามกฎหมายเท่าที่คนอื่นจะสามารถเข้าใจได้ รัฐประศาสนศาสตร์ตามมุมมองอื่นจะสนใจ
เร่องประสิทธิผล (Effectiveness) และประสิทธิภาพ (Efficieney) แต่ตามมุมมองกฎหมายน้น
ื
ั
จะสนใจ
เรื่องความยุติธรรม (Justice)
๓. มุมมองกระบวนการจัดการ ( The Perspective of Management-Process )
ี
“การบริหาร” (administration) กับ “การจัดการ” (management) เป็นค�าท่มักใช้ แทนกัน
ั
เพ่อส่อความหมายถึงคนและกิจกรรมท่อยู่ส่วนยอดของสังคมของท้งภาครัฐและเอกชน แต่การใช้ก ็
ื
ื
ี
ไม่แน่นอน มักใช้ “การจัดการ” เพ่อหมายถึงงานธุรกิจ หรืองานท่เป็นส่วนหน่งจองการบริหารภาครัฐ
ี
ื
ึ
เช่น การจัดการงบประมาณ บุคคล แผนงาน ข้อมูล ระบบและขั้นตอน การควบคุม และอื่น ๆ
หรือ
บางทีก็ใช้เพ่อเน้นถึงประสิทธิภาพ ประหยัด และความช�านาญทางเทคนิค ส่วน “การบริหาร”
ื
ั
ื
ใช้เพ่อหมายถึงภาพรวมของระบบท้งหมด ซ่งรวมถึงความสัมพันธ์ของระบบกับ สภาพแวดล้อม
ึ
ภายนอก
�������������������.indd 35 11/23/19 1:35 PM
36
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์สหรัฐอเมริกาเติบโตมาด้วยมุมมองกระบวนการจัดการกล่าวคือ
หลังสงครามกลางเมืองเกือบ ๕๐ ป ปรากฏว่าสังคมอเมริกันขยายตัวจากการอพยพของคนยุโรป
ความ เจริญของอุตสาหกรรม
การเมืองอนุรักษ์นิยมและการคอรัปชั่น ท�าให้ขบวนประชานิยมและ
ี
ฝายก้าวหน้า (Populist and Progressive Movements) ต้องการเปล่ยนแปลงระดับสถาบันหลายอย่าง
ิ
แต่ส่งหน่งท่พยายามท�า คือ แยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันหลักการน้ท�าให้เกิดการ ปฏิรูป
ึ
ี
ี
หลายอย่าง เช่น จัดตั้งคณะกรรมการควบคุมอิสระ (Independent Regulatory Commissions)
ู
ั
ุ
ิ
ื
ั
สนบสนนระบบการบรหารเมองแบบผ้จดการและสภา (City Manager-Council System)
ี
แยกการบริหารเทศบาลออกจากการเมืองให้ต�ารวจและเจ้าหน้าท่ดับเพลิงเทศบาลอยู่ใต้การ ควบคุม
ของคณะกรรมาธิการพิเศษ (Special Lay Commissions) จัดต้งเขตพ้นท่พิเศษ (Special Purpose
ั
ี
ื
ี
Districts) เพ่อแยกการบริหารโรงเรียนออกจากการเมืองและจัดต้งระบบช้าราชการท่เป็นกลาง
ื
ั
ทางการเมือง (Establishment lf Politically Meutral Civil Service Systems)
ี
ปัจจัยท่เสริมสร้างมุมมองกระบวนการจัดการให้แข็งแกร่งมีหลายปัจจัยโดยเฉพาะอิทธิพล
จาก เฟร็ดเดอริก ดับเบิลยู เทเลอร์
(Frederick W. Taylor) ซ่งเป็นผู้น�าขบวนการจัดการอย่าง
ึ
เป็นวิทยาศาสตร์ (scientific management movement) ขบวนการนี้มีหลักส�าคัญ คือ ต้องการ
ี
ี
หนีให้พ้นจากวิธีการท�างานท่ไม่เป็นระเบียบ (Disorder) และอาศัยประสบการณ์ท่ไม่แน่นอน
(Rule-Ofthumb ) สร้างประสิทธิภาพ (Efficienty) ในการใช้ทรัพยากรรวมสติปัญญาของคน
ื
ี
ี
(Human Intelligence) เข้ากับพลังของเคร่องจักร (machine power) แสวงหาทางท่ดีท่สุด
(One Best Way) เพื่อแก้ปัญหาและท�างาน
ใช้มาตรฐานการท�างานที่เป็นตัวเลข (Mathematical
Work Standards) ให้มากที่สุด ประยุกต์ใช้หลักการที่เป็นสากล (Universal Principles) คัดเลือก
และฝกอบรมคนงาน แต่ละต�าแหน่งด้วยวิธีการอย่างเป็นวิทยาศาสตร์ (Sxientific Selection and
Trainning)
เลนเนิร์ด ดี ไวท์ (Leonard D. White) ผู้แต่งต�ารารัฐประศาสนศาสตร์เล่มแรกใน สหรัฐอเมริกา
ั
ั
ั
ิ
ู
ั
ี
ิ
ให้ความเหนว่า ขบวนการจดการอย่างเป็นวทยาศาสตร์กบนกปฏรปจบมอกนเรยกร้อง ให้รฐบาล
ั
ั
็
ื
เพ่มความรับผิดชอบและปรับปรุงวิธีการปฏิบัติงาน ไวท์ ยอมรับว่าขบวนการจัดการอย่างเป็น
ิ
วทยาศาสตร์มีอทธิพลอย่างมากต่อรัฐบาล โดยเฉพาะหลักการท่ว่า “คนท่เป็นผ้บรหารระดับสูง
ี
ิ
ิ
ิ
ู
ี
น้นต้องหาทางท�างานให้ดีท่สุด” ไวท์ เห็นว่าการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ควรอาศัยการจัดการ
ี
ั
มากกว่ากฎหมาย ควรซึมซับเอาผลงานของสมาคมการจัดการแห่งสหรัฐอเมริกามาใช้มากกว่าการ
ยึดค�าตัดสินของศาล ช่วงปลายทศวรรษ ๑๙๒๐ ถึง ทศวรรษ ๑๙๓๐ จึงปรากฏว่า ขบวนการจัดการ
อย่างเป็นวิทยาศาสตร์มีอิทธิพลอย่างมากต่อรัฐประศาสนศาสตร์และการบริหารภาครัฐ
มุมมองกฎหมายพยายามแสวงหาความยุติธรรม แต่มุมมองกระบวนการจัดการพยายาม
สร้างรูปแบบการท�างาน มุมมองนี้จึงเปลี่ยนจุดยืนจากนักกฎหมายที่ยึดกฎหมายและสิ่งดีที่ควรท�า
(Oughts) มาเป็นคนท่ยึดความจริงและลงมือท�าจริง (Practical, Hard-Headed Realists)
ี
รัฐประศาสนศาสตร์ตามมุมมองกระบวนการจัดการจะไม่สนใจปรัชญา รัฐธรรมนูญและกฎหมาย
�������������������.indd 36 11/23/19 1:35 PM
37
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
แต่สนใจขั้นตอน กฎระเบียบและเทคโนโลยี เพราะมองว่ากฎหมายเป็นแนวคิดและอุดมคติ แต่การ
จัดการเป็นการท�างานจริง สิ่งที่มุมมองกระบวนการจัดการใช้เปรียบเทียบ คือ เครื่องจักร บางครั้ง
ื
จึงเรียนกว่าการจัดการเป็นเสมือนเคร่องจักรของการปกครอง (Machinery or Government)
ซึ่งเป็นเครื่องมือของการบริหารงาน
มุมมองกระบวนการจัดการมีจุดอ่อนหลายอย่าง ประการแรก สนใจรายละเอียดมากไป
จนลืมเป้าหมายใหญ่ของการบริหารภาครัฐ ประการที่สอง
ยึดมั่นในหลักเหตุผลมากเกินไป จนไม่
สนใจ พฤติกรรมด้านอื่น ประการที่สาม ให้ความส�าคัญกับล�าดับชั้นบังคับบัญชามากเกินไปซึ่งมีค่า
ี
ี
ื
ี
เท่ากับ สนับสนุนระบอบอ�านาจนิยมและไม่ใช่วิธีการบริหารท่ดีท่สุดเสมอไป ประการท่ส่ เช่อแนวคิด
ี
ี
ื
เร่องการบริหารท่สามารถใช้ได้ทุกหนทุกแห่ง (Generic Concept of Administration) มากเกินไป
ี
จนอาจใช้กับการบรหารภาครัฐได้ไม่มาก ประการท่ห้า ถูกวจารณ์ มากว่าสนใจค่านิยมและการเมือง
ิ
ิ
น้อยเกินไป
จนอาจลืมว่าเทคนิคและกระบวนการจัดการที่จริงก็เป็นการเมือง คือ เป็นผลประโยชน์
ของผู้เชี่ยวชาญ และผู้บริหาร ประการที่หก ประการสุดท้ายการยึดความเป็นวิชาชีพนั้นท�าให้มอง
แคบและให้ ความส�าคัญเฉพาะความเข้มแข็งของชนชั้นน�า
๔. มุมมองพฤติกรรม (The Behavioral Perspective)
ึ
มุมมองพฤติกรรมเป็นส่วนหน่งของพัฒนาการของสังคมศาสตร์ซ่งพัฒนามาอย่างยาวนาน
ึ
ี
ึ
ื
ี
นับต้งแต่สมัยกรีกโบราณจนถึงศตวรรษท่ ๒๐ ท้งน้ เพ่อสร้างทฤษฏีมนุษย์ท่เป็นหน่งเดียว
ี
ั
ั
(A
Unified Theory of Man) ที่เรียกว่า “พฤติกรรมศาสตร์” (Behavioral Science) ส�าหรับ
ึ
ี
อิทธิพลต่อรัฐประศาสนศาสตร์มีในสมัยสงครามโลกคร้งท่สอง ซ่งเป็นผลรวมมาจากหลายสาเหต ุ
ั
ประการแรกคือ ความเป็นระบบราชการของโลกสมัยใหม่ ท�าให้คนเป็นกังวลว่าจะสูญเสียความเป็น
ึ
ี
มนุษย์ เช่น เกิด ความเดียวดายและไร้คุณค่ามากข้น ประการท่สอง ภูมิปัญญาของรัฐประศาสนศาสตร์
ตามแนว ประเพณี คือหลักการบริหารนั้น ถูกท้าทาย ประการที่สาม ความรู้ทางสังคมศาสตร์แพร่
ิ
ิ
ี
ั
ิ
ึ
กระจายมาก ขนซ่งเป็นผลงานของนกสงคมวิทยา นกจิตวทยาและนักจตวทยาสังคม ประการท่ส ี ่
้
ึ
ั
ั
ึ
การแสวงหา ความรู้แบบวิทยาศาสตร์มีมากและได้รับการยกย่องมากข้นจึงมีน�าไปสู่การพัฒนาความ
เป็นศาสตร์ทาง พฤติกรรม และประการที่ห้า ประการสุดท้ายคอมพิวเตอร์เจริญมากข้นจนกลาย
ึ
ื
เป็นเคร่องมือใหม่ ๆ ในการวิจัยทางพฤติกรรมศาสตร์ พฤติกรรมศาสตร์เติบโตมากในรัฐศาสตร์ และ
ี
ี
มีอิทธิพลต่อรัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะสาขาวิชาท่เก่ยวข้องทางด้านสังคมศาสตร์ มุมมองพฤติกรรม
ของรัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นการตอบสนองต่อการเปล่ยนแปลงภายนอก พร้อมท้งเป็นแนวคิด
ี
ั
และวิธีปฏิบัติใหม่ ๆ ทางด้านการบริหาร
ื
ี
หนังสอพฤติกรรมการบริหารท่ต่อสู้จนฝาด่านรัฐประศาสนศาสตร์ยุคคลาสสิกออกมาได้ คือ
หนังสือของ เฮอร์เบิร์ต เอ ไซมอน (Herbert A. Simon) ชื่อ “Administrative Behavior” ไซมอน
เห็นว่า หลักการบริหารที่นักคิดคลาสสิกอธิบายมานาน เช่น ประสิทธิภาพการแบ่งงานกันท�าตาม
ี
ั
ั
ความช�านาญเฉพาะด้าน ล�าดับช้นการบังคับบัญชา
อ�านาจหน้าท่และการควบคุมน้น เป็นเพียง
“สุภาษิต” (Proverb) ซึ่งเป็นแนวที่ปฏิบัติได้บางสถานการณ์ ไม่ใช่ทั้งหมด ไซมอนให้ความส�าคัญ
�������������������.indd 37 11/23/19 1:35 PM
38
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
กับนักจิตวิทยาการเลือกของมนุษย์ (Psychology of Human Choice) เขาเห็นว่าองค์การไม่ใช่
เครื่องจักร แต่เป็นเครื่องมือแก้ปัญหาและสร้างทางเลือก ไซมอน เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีจุด
ี
มุ่งหมายอยู่ท่การแก้ปัญหา (Problem-Soving)
ภาระส�าคัญของนักบริหารคือการตัดสินใจ
(To Make Decisions) ซึ่งเป็นการรับรู้ปัญหา น�าข้อมูลไปใช้แก้ปัญหาสนใจคนและปัจจัยภายนอก
ั
ี
ท่มีผลต่อการแก้ปัญหา จากน้นจึงท�าการตัดสินใจ ไซมอนเห็นว่าการตัดสินใจเป็นข้อเท็จจริง
ึ
เวลาหน่งขององค์การ อย่างไรก็ตามการท้าทายของไซมอนไม่ถึงกับเป็นการปฏิวัติรัฐประศาสนศาสตร์
แต่ทิ้งสาระส�าคัญไว้ คือ ช่วยให้รับรู้ว่ามีค่านิยมในรัฐประศาสนศาสตร์ ช่วยให้เกิดการนิวิจัยมาใช้
ึ
ิ
่
ั
ี
ิ
ในรฐประศาสนศาสตร์
และก่อให้เกดวกฤตเอกลกษณ์ (Crisis of Odentity) ซงเป็นปัญหาทแก้
ั
่
ไม่ได้ในเวลาต่อมา
มุมมองพฤติกรรมไม่ใช่ทฤษฎีทางการเมือง การปกครองหรือรัฐประศาสนศาสตร์โดยตรง
่
ั
่
ุ
ั
่
แตเปนกลมทีมแนวคดเหมอนกนตรงทพยายามพฒนาความรในสาขา นน ๆ ไปสูความเปนวทยาศาสตร ์
ี
ื
ิ
่
้
ั
ิ
็
ู
ี
่
้
็
ลักษณะเด่นของความคิดและเป้าหมายส�าคัญของนักวิชาการแนวนี้มี ๖ ประการคือ
๑)
พยายามแสวงหาแบบแผนและกฎเกณฑ์ทางการเมืองและการปกครอง
ื
๒) สนใจพิสูจน์เพ่อหาข้อสรุปทางทฤษฎีโดยอาศัยข้อมูลเชิงประจักษ์ (Empirical Data)
๓) เป็นที่รู้กันว่ามีเทคนิคเฉพาะเป็นของตัวเอง
๔) ให้ความส�าคัญกับการวิจัยเชิงปริมาณ
ื
๕) มีความคิดว่าการวิจัยต้องท�าอย่างเป็นระบบ เพราะปรากฏการณ์ต่าง ๆ เช่อมโยงกัน
อย่างใกล้ชิด
๖) เชื่อว่าความรู้ทางทฤษฎีควรมาก่อนการน�าไปปฏิบัติ
ี
ิ
มุมมองประวัติศาสตร์เน้นอดีต แต่มุมมองพฤติกรรมไม่สนใจส่งท่เกิดมาแล้วหากสนใจ
สิ่งที่เป็นอยู่ ณ ที่ตรงนี้และเดี๋ยวนี้ ความแตกต่างระหว่างมุมมองพฤติกรรมกับมุมมองกฎหมายและ
มุมมองกระบวนการจัดการก็ต่างกันตรงที่มุมมองกฎหมายเน้นที่ปทัสถานและค่านิยม ส่วนมุมมอง
พฤติกรรมพยายามแยกคุณค่าเชิงจริยธรรมกับความเป็นจริงในเชิงประจักษ์ออกจากกัน ส่วนทาง
ด้านมุมมองกระบวนการจัดการก็เน้นรายละเอียดของเทคนิคและรูปแบบโครงสร้างองค์การ แต่มุมมอง
พฤติกรรมสนใจการปฏิสัมพันธ์ของคนและสภาพแวดล้อมขององค์การ
มมมองกระบวนการจดการสนใจแนวคิดบางอย่างโดยเฉพาะ เช่น การตรวจสอบได้
ุ
ั
(Accountability) อ�านาจหน้าที่ (Authority) การสั่งการ (Command) การควบคุม (Control)
ต้นทุน (Costs) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ล�าดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ประสิทธิภาพ
การผลิต (Productivity) อรรถประโยชน์ (Utility) และงาน (Work) แต่มุมมองพฤติกรรมเน้น
คนละด้าน เช่น ความวิตกกังวล (Anxiety) ทัศนคติ (Attitude) การสื่อสาร (Communication)
ความขัดแย้ง (Conflict) ความต้องการของมนุษย์ (Needs) อิทธิพล (Influence) ปฏิสัมพันธ์
(Interaction) การจูงใจ (Motivation) และการรับรู้
(Perception)
�������������������.indd 38 11/23/19 1:35 PM
39
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ั
ื
มุมมองพฤติกรรมมีจุดอ่อนหลายอยางท�านองเดียวกันกับมุมมองอ่น ๆ น่นคือ ประการแรก
ิ
ี
ิ
ั
ิ
่
ั
ิ
ั
่
การให้ความสาคญกบทฤษฎและสงทเป็นนามธรรมมกยงให้เกดปัญหาทางวชาการและละเลย
�
่
ี
การน�าทฤษฏีไปปฏิบัติ ประการที่สอง นักพฤติกรรมในสาขารัฐประศาสนศาสตร์มักสนใจ องค์การ
เอกชนมากกว่าหน่ายงานภาครัฐ ประการที่สาม
การเลือกหัวข้อวิจัยทางพฤติกรรมได้รับ อิทธิพล
ี
่
ี
มาจากระเบียบวิธีการมากกว่าความส�าคัญทางสังคม และประการท่ส ประการสุดท้าย การวิจัยและ
การปฏิรูปการบริหารเน้นวิธีทางพฤติกรรม เช่น การวิจัยส�ารวจ การแก้ไขพฤติกรรม การพัฒนา
องค์การ ซึ่งมักท�าให้คนกลัวสูญเสียอิสรภาพและสิทธิส่วนตัว
๕. มุมมองการเมือง (the perspective of politics)
มุมมองการเมืองในทางรัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง มุมมองทางด้านความขัดแย้งและการ
แก้ปัญหาความขัดแย้งการบริหารมีความขัดแย้งมากมาย เช่น
การวางแผนเมือง การก�าหนดค่าจ้าง
การข้นภาษีการออกระเบียบเงินบ�านาญ การคุ้มครองส่งแวดล้อม การสร้างถนนและทางด่วน
ิ
ึ
การก�าหนดที่ตั้งห้างสรรพสินค้า ท่าอากาศยาน การให้สวัสดิการ การออกใบขับขี่ ใบอนุญาตธุรกิจ
ั
ิ
ิ
็
ุ
ใบอนญาตประกอบวชาชพ เพราะการบรหารภาครฐเปนการใหบรการสนคาสาธารณะ (Common
ี
ิ
ิ
้
้
Good) ซึ่งประชาชนมีความต้องการส่วนตัวอยู่มากมาย
ื
การแก้ปัญหาความขัดแย้งไม่ได้เป็นเพียงเร่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานภาครัฐกับ
ภายนอก แต่อาจเก่ยวข้องกับเครือข่ายความสัมพันธ์ภายในหน่วยงานภาครัฐด้วย หน่วยงานภาครัฐ
ี
ี
อาจสร้างอาณาจักร (Empire Building) คือ พยายามขยายอ�านาจแทนท่หน่วยงานอ่น อาจเกิด
ื
ื
ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานเพราะมีพ้นฐานต่างกัน เช่น ต�ารวจกับประชาสงเคราะห์ นักวาง
ผังเมืองกับวิศวกร ย่งกว่าน้นอาจเกิดความขัดแย้งภายในระหว่างกลุ่มท่มีเอกลักษณ์ต่างกัน เช่น
ิ
ี
ั
็
้
ี
ั
ี
่
ุ
์
่
ี
นกสงคมสงเคราะหทเน้นการบรการ
กบนกวเคราะห์งบประมาณและนักบญชตนทนทสนใจการเกบ
ั
ั
ั
ิ
ั
ิ
ภาษีหากความขัดแย้งดังกล่าวมีผลต่อการตัดสินใจหรือความสามารถในการท�างาน ก็จะกลายเป็น
ปัญหา ร้ายแรงที่ต้องรีบหาทางแก้ไข
มุมมองการเมืองไม่ได้สนใจกระบวนการบริหารโดยตรง แต่สนใจปัญหาความอยู่รอดของ
องค์การซ่งข้นอยู่กับปัจจัยภายนอก อันได้แก่ สภาพแวดล้อม และปัจจัยภายในอันได้แก่ ความ
ึ
ึ
สัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในหน่วยงานซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง
ั
ี
ื
ั
�
ี
สหรัฐอเมริกาช่างท่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจตกต่าคร้งใหญ่และสงครามโลกคร้งท่สองเม่อ ทศวรรษ
๑๙๓๐ และ ๑๙๔๐ นั้น รัฐบาลต้องเล่นการเมืองเป็นอย่างมากเพราะต้องใช้อ�านาจเพื่อจัดสรร ผล
ประโยชน์ ระงับความขัดแย้ง ของกลุ่มผลประโยชน์ และตอบสนองต่อความต้องการของกลุ่มต่างๆ
และถูกเรียกร้องให้สร้างความยุติธรรมแก่สังคม หน่วยงานรัฐบาลเข้าไปรุกล้ากิจการของประชาชน
การแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกันเป็นจริงน้อยลงเรื่อย ๆ
ี
การเปล่ยนแปลงข้างต้นท�าให้นักรัฐศาสตร์และนักรัฐประศาสนศาสตร์เรียกร้องให้การเมือง
กับการบริหารกลับมาสัมพันธ์กัน แต่จนทศวรรษ ๑๙๖๐ ความสัมพันธ์นี้ก็ยังกลับคืนไม่เต็มที่ ต�ารา
รัฐประศาสนศาสตร์บางเล่มและหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์บางแห่งยังพูดถึงการเมืองน้อยมาก
ความแตกแยกระหว่างนักรัฐศาสตร์กับนักรัฐประศาสนศาสตร์ยิ่งกว้างขึ้น
�������������������.indd 39 11/23/19 1:35 PM
40
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
นโยบายของนักการเมืองมุ่งตอบสนองต่อผลประโยชน์ทางการเมือง เช่น
นโยบายสงคราม
ความยากจน (War on Poverty) ของประธานาธิบดีจอห์นสันเมื่อกลางทศวรรษ ๑๙๖๐ นั้นเน้น
องค์การและการจัดการ แต่ไม่ได้ค�านึงถึงความอยู่รอดของหน่วยปฏิบัติท�านองเดียวกันการน�าเทคนิค
การจัดการใหม่ ๆ มาใช้ เช่น ระบบ PPB (Planning, Programming Budgeting) เพื่อแก้ปัญหา
ทางการเมือง อันได้แก่ อ�านาจและการจัดสรรทรัพยากรให้แก่สังคมส่วนสมัยนิกสันก็ปฏิรูปโครงสร้าง
การคลังท้องถิ่นใหม่ เพื่อแบ่งรายได้ไม่ให้ท้องถิ่นเข้มแข็งเกินไป
ึ
สมัยก่อนการเปล่ยนแปลงเกิดข้นน้อย
ท้งคาดหวังว่ารัฐบาลจะท�าอะไรไม่มากจึงเป็นการ
ั
ี
ี
ั
ื
ถูกต้องท่คิดว่าการบริหารภาครัฐไม่ใช่เร่องการเมือง ว่าต้งแต่ทศวรรษ ๑๙๗๐ เป็นต้นมา เกิดความ
ี
วุ่นวายและการท้าทายท่ผลักดันให้การเมืองกับการบริหารต้องกลับมาสัมพันธ์กัน บทบาทของ
นักวิชาการถูกท้าทาย เช่น องค์การอิสระถูกต่อต้านเพราะไม่ตอบสนองต่อความต้องการใหม่ ๆ
ของสังคม การบริหารเมืองถูกท้าทายจากแรงผลักดันต่าง ๆ เช่น ความต้องการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม
การมีส่วนร่วมของประชาชน กฎหมายและระเบียบ
การให้บริการการเคหะ การขนส่งแรงงานสัมพันธ์
โอกาสการท�างาน ต้นทุนท่สูงข้นของรัฐบาลและการต่อต้านจากผู้เสียภาษี การบริหารทุกระดับ
ึ
ี
มีการเมืองเกิดข้น ได้แก่ ประชาชนเรียกร้องมีส่วนร่วมมากข้น กระจายอ�านาจตัดสินใจมากข้น
ึ
ึ
ึ
พนักงานรวมตัวกันเป็นสหภาพกันมากขึ้นและต้องการรับบริการที่เท่าเทียมกันมากขึ้น
ี
แนวโน้มน้เห็นได้จากรายงานของสมาคมวิชาการแห่งชาติทางรัฐประศาสนศาสตร์
(National Academy lf Public Administration) ของสหรัฐอเมริกา
ซึ่งส�ารวจทัศนคติผู้น�าทาง
รัฐประศาสนศาสตร์ทั่วประเทศ ๘๐ คน รายงานนี้ สรุปว่า ผู้บริหารในอนาคตจะต้องเป็นผู้น�าทาง
ศีลธรรม (Moral Leader) เป็นตัวแทน (Broker) และเป็นผู้ประสานงาน (Coordinator) มากกว่า
เป็นนายหรือเป็นผู้ออกค�าส่ง ผู้บริหารและทีมต้องมีความสามารถต่อรองและมีบทบาททางการเมือง
ั
ั
ุ
ั
ิ
ั
ี
่
เพราะต้องตดต่อกบกล่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ทแข่งขนกน ต้องเข้าใจกระบวนการบรหารและ
ิ
กระบวนการเมืองที่เกี่ยวข้อง เป็นอย่างดี
ข้อวิจารณ์มุมมองการเมืองมาจากคนท่หวนนึกถึงความย่งใหญ่ของกระบวนการจัดการอย่าง
ิ
ี
ั
เป็นวิทยาศาสตร์ เพราะตามหลักน้นรัฐประศาสนศาสตร์ต้องการความลงรอย ความเป็นระเบียบ
และความสามารถคาดการณ์ได้ แค่ส�าหรับการเมืองแล้ว หมายถึง ความขัดแย้ง ความก�ากวม และ
ความไม่แน่นอน การสนใจแก้ปัญหาความขัดแย้งอาจท�าให้หลงเสน่ห์ของการเมืองมากเกินไป
ิ
่
ิ
คานิยม ประชาธปไตย ความเปนธรรมและมนุษยนยมเป็นสงดี แตกไม่ควรลมค่านยมทางการบริหาร
ิ
่
็
่
็
ื
ิ
โดยเฉพาะความเป็นระเบียบเรียบร้อยและประสิทธิภาพ
๖. มุมมองภาวะนิเวศ (the perspective of ecology)
ี
ี
ั
มุมมองภาวะนิเวศเกิดช่วงหลังสงครามโลกคร้งท่สอง จากการท่นักวิชาการพยายามหนีจาก
ุ
ิ
้
ี
์
ี
่
ั
ี
ิ
ิ
กระบวนการจดการและอทธพลของนกคดสมยคลาสสก มมมองนประยกตมาจากชววทยาท่มองวา
ั
ั
ิ
ุ
ิ
สิ่งมีชีวิตกับสิ่งแวดล้อมต้องพึ่งพาอาศัยกัน เริ่มเมื่อประมาณป ค.ศ.๑๙๔๕ เมื่อนักสังคมศาสตร์เริ่ม
สนใจความสัมพันธ์ตอบโต้กันระหว่างคน สถาบัน สภาพแวดล้อมทางกายภาพและสังคม เช่น
ป ค.ศ. ๑๙๔๖ อเล็กซานเดอร์ เอช เลห์ตัน (Alexander H. Leighton) ชี้ให้เห็นว่า หน่วยบริหาร
ั
เป็นส่วน หน่งของหน่วยงานทางสังคมท่หน่วยบริหารด�าเนินการอยู่ในน้น ต่อมา ป ค.ศ. ๑๙๔๗
ึ
ี
�������������������.indd 40 11/23/19 1:35 PM
41
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
จอร์น เอ็ม กาวส์ (John M. Gaus ) เขียนหนังสือที่มีบทน�าชื่อ “The Ecology lf Goverment”
ี
ในบทน้ กาวส์
เสนอปัจจัยสภาพแวดล้อมท่เขาเรียกว่า “วัตถุดิบของการเมือง”(Raw Materials
ี
lf Politics) ได้แก่ คน (People) พื้นที่ (Area) โครงสร้างสังคม (Social Structure) เทคโนโลยี
ื
(Techonlogy) อุดมการณ์ (Ideology) และภัยพิบัติ (Catastrophe) ถัดมาเม่อป ค.ศ. ๑๙๔๘
เชสเตอร์ ไอ บาร์ นาร์ด (Chester I. Barnard) เขียนหนังสือที่มีชื่อเสียง ชื่อ“The Functions of
the Executive ” ในหนังสือเล่มนี้ บาร์นาร์ด มององค์การเป็นระบบ เขาเห็นว่า การตัดสินใจเป็น
หน้าที่ที่ท�าเพื่อรักษา
ความสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์ขององค์การกับโลกภายนอก
สภาพแวดล้อมไม่ได้เป็นตัวก�าหนดโครงสร้าง กระบวนการ พฤติกรรมและผลงานของ
การบริหาร แต่เป็นสิ่งบีบบังคับ (Constrains) นักรัฐประศาสนศาสตร์อาจมองว่ามีสิ่งต่าง ๆ ที่มา
ี
ี
ี
จากสภาพแวดล้อม เช่น ปัญหาท่จะต้องแก้ ทางเลือกท่เป็นไปได้ ทรัพยากรท่จะใช้ และความ
ี
สนับสนุน หรือคัดค้านนโยบาย ย่งกว่าน้นภายในสภาพแวดล้อมก็มีลูกค้าท่ต้องการรับบริหาร
ั
ิ
ี
ี
มีตลาดท่ก�าหนด ราคาสินค้าและบริการ
มีกลุ่มผลประโยชน์ท่สนใจการท�างานของภาครัฐและสถาบัน
อื่น ๆ สภาพแวดล้อมยังเป็นตัวตัดสินผลลัพธ์การปฏิบัติงานของภาครัฐว่าถูกต้องหรือไม่
ผู้บริหารไม่ได้ท�าตามสภาพแวดล้อมอย่างเดียว ยังมีอิสรภาพและสามารถใช้ดุลพินิจได้
แต่การบริหารเหมือนชีววิทยา นั้นคือ หากมีการเปลี่ยนแลปงปะทุขึ้นก็จะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและ
่
ขยายออกไปไกล จนอาจขัดขวางไม่ได้และท�าลายความสมดุลของภาวะนิเวศสภาพทเป็นภัยดังกล่าว
ี
ผู้บริหารไม่มีอิสรภาพและไม่สามารถใช้ดุลพินิจได้
มุมมองภาวะนิเวศมีลักษณะเด่นอยู่ ๓
ประการ คือ
๑. สนใจการเปลี่ยนแปลงมากกว่าการรักษาเสถียรภาพ
๒. มุ่งวิเคราะห์ระดับมหภาค (Macro) มากกว่าระดับจุลภาค (Micro) และ
๓. สนใจผลลัพธ์ (Consequences) มากกว่าวิธีการ (Methods)
ิ
ตัวอย่าง หากศึกษาหน่วยการปกครองท้องถ่น สภาพแวดล้อมทางกายภาพ (Physical
Environment) อาจได้แก่ สิ่งอ�านวยความสะดวก เขตพื้นที่รับผิดชอบ ระบบการขนส่งคมนาคม
สาธารณสขและความปลอดภย สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกจ (Economic Environment)
ิ
ั
ุ
อาจได้แก่ ระดับรายได้ของชุมชน
ความยากจนและการว่างงาน อัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
และราคา สินค้าและบริการ สภาพแวดล้มทางการเมอง (Political Environment) อาจได้แก่
ื
ื
ความสัมพันธ์กับ หน่วยราชการอ่น กลุ่มผลประโยชน์ อิทธิพลของส่อมวลชน ทัศนคติของประชาชน
ื
ต่อการปกครอง และนักการเมือง อ�านาจของท้องถิ่น และบรรยากาศทางการเมือง สภาพแวดล้อม
ทางสังคม (Social Environment) ได้แก่ ลักษณะประชากร ความหนาแน่นของประชากร
ิ
ุ
ิ
ความสมพนธ์ทางเชอชาต
และแบบแผนความสัมพนธ์ของกล่มคนสภาพแวดล้อมทางจตวทยา
ื
้
ิ
ั
ั
ั
(Psychological Environment) อาจได้แก่ สติปัญญา ความมั่นคงทางอารมณ์ บุคลิกภาพของคน
ิ
ชุมชนและพนักงานท้องถ่น สภาพแวดล้อมทางอุดมการณ์และปรัชญา (Ideological and
ี
ื
Philosophical Environment) อาจได้แก่ ทัศนคติและความเช่อของชุมชนต่อการเปล่ยนแปลง
เสถียรภาพทางการเมือง ความรับผิดชอบ ของพลเมือง ความเป็นอิสระและการพ่งพาอาศัยกัน
ึ
ประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมและลักษณะทาง
อุดมการณ์และปรัชญาอื่น ๆ
�������������������.indd 41 11/23/19 1:35 PM
42
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
วิเคราะห์ในมุมมองภาวะนิเวศมีประโยชน์ แต่มีข้อควรระวัง ๔ ประการ คือ ประการแรก
ี
ี
มุมมองภาวะนิเวศอาจสนใจรัฐประศาสนศาสตร์ท่กว้างเกินไป ประการท่สอง ควรหาทางแยกวัด
ี
และวิเคราะห์ผลกระทบของปัจจัยภาวะนิเวศท่มีต่อรัฐประศาสนศาสตร์ไม่เช่นนั้นอาจหลงอยู่กับ
ข้อมูลที่ ไม่เกี่ยวข้องหรือขัดแย้งกัน ประการที่สาม ต้องมีความรู้ทางสังคมศาสตร์อย่างกว้างขวาง
ึ
ี
ี
ี
ี
จึงจะใช้ แนวทางน้ได้ผล และประการท่ส่ แนวทางน้มีทฤษฎีมากซ่งอาจท�าให้เป็นนามธรรมและ
น�าไปปฏิบัติ ไม่ได้
๗. มุมมองเปรียบเทียบ (The Comperative Perspective)
ี
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์หลีกเล่ยงการเปรียบเทียบไม่ได้ หน่วยงานหน่งอาจดีกว่า
ึ
ึ
หน่วยงานหน่ง หรือ ผู้บริหารคนหน่งอาจรับผิดชอบมากกว่าผู้บริหารอีกคนหนึ่ง หรือผู้บริหาร
ึ
ประเทศหน่งอาจบริหารแบบราชการมากว่าผู้บริหารอีกประเทศหน่ง ในการปฏิบัติจริง เม่อน�าวิธ ี
ึ
ึ
ื
ี
ื
การจากท่อ่นมาใช้ถือว่าเป็นการเปรียบเทียบในตัว การเปรียบเทียบและน�าความรู้มาใช้จึงต้อง
ึ
ั
ื
ตระหนกถง ความแตกต่างทางด้านภาวะนิเวศท้งความแตกต่างและความเหมอนของแต่ละแห่ง
ั
ดังนั้น มุมมองการ เปรียบเทียบกับภาวะนิเวศจึงสัมพันธ์กัน
หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์คลาสสิก คือ ขบวนการจัดการอย่าง
เป็นวิทยาศาสตร์และการมององค์การเหมือนเคร่องจักรถูกท้าทายอย่างมาก การท้าทายอันหน่ง
ึ
ื
ี
ั
ุ
ในน้น คือ การเกิดมุมมองเปรยบเทียบ
สาเหตก็เพราะประการแรก ความรู้หลกการบริหาร
ั
ั
ต่าง ๆ สมัย คลาสสิกน้นไม่ตรงกับความต้องการแก้ปัญหาในเวลาน้น ประการท่สอง เกิดการวิพากษ์
ี
ั
ื
ี
ึ
ความรู้ คลาสสิก ซ่งจูงใจให้เช่อเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะประเด็นท่ว่าความรู้สมัยคลาสสิกไม่ได้ผ่าน
ี
การทดสอบ ประการทสาม รฐศาสตร์ มการศกษาเชงพฤตกรรมและการเปรยบเทยบเกดขนซงม ี
ี
ิ
ิ
้
ึ
ึ
ิ
่
่
ี
ี
ึ
ั
อิทธิพลต่อนักรัฐประศาสนศาสตร์บาทคน ประการท่ส่
เกิดกระบวนการพัฒนา (Development
ี
ี
Movement) ซ่งเป็นความร่วมมือระหว่างองค์การสหประชาติกับมหาวิทยาลัยและนักธุรกิจใน
ึ
ื
ี
สหรัฐอเมริกา ระดมผู้เช่ยวชาญทางรัฐประศาสนศาสตร์และสาขาอ่นออกไปให้ความช่วยเหลือ
ประเทศด้อยพัฒนา ประการที่ห้า ประการสุดท้าย เกิดการพัฒนาความรู้ใหม่ในสหรัฐอเมริกาโดย
ั
การวิจัยการก�าหนดนโยบายและการบริหารท้งระดับรัฐและประเทศและพบความรู้ใหม่และซับซ้อน
ที่เกี่ยวพันกับตัวแปรทางเศรษฐกิจ การเมือง และภูมิศาสตร์ในการบริหาร
การศึกษาเปรียบเทียบใช้วิธีการวิเคราะห์ (Mode of Analysis) เป็นวิธีหลักการเปรียบเทียบ
ไม่ได้เพียงหาความเหมือนและความต่าง แต่ต้องสร้างกรอบอ้างอิง (Frame of Reference)
ี
ท่สามารถอธิบายเหตุผลของความเหมือนและความแตกต่างได้ด้วย การอธิบายดังกล่าวจึงสรุปได้คือ
๑. แนวคิดนามธรรม (Abstract Concepts ) ที่ท�าให้เกิดข้อสรุปและสมมุติฐานเกี่ยว
กับ หน่วยท่ศึกษา เช่น การศึกษาเปรียบเทียบระบบการบริหารงานบุคคลของท้องถ่น ๒ แห่ง
ี
ิ
ซึ่งจ�าแนกประเด็น การเปรียบเทียบเป็นเรื่อง ๆ
เช่นการก�าหนดต�าแหน่ง การคัดเลือก การประเมิน
ผลงานและการฝกอบรม เป็นต้น
�������������������.indd 42 11/23/19 1:35 PM
43
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. เกณฑ์ความเกี่ยวข้อง (Criteria of Relevance) ซึ่งเป็นข้อทฤษฎี (Propositions)
ที่อธิบาย แบบแผนความสัมพันธ์ระหว่างปรากฏการณ์ที่ศึกษา เช่น ข้อทฤษฎีที่ว่ายิ่งมีการฝกอบรม
ก็ยิ่ง ปฏิบัติงานดีขึ้น
ดังนั้นโดยสรุปแล้ว มุมมองเปรียบเทียบในรัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะดังต่อไปนี้
๑.
เปลี่ยนจากการอธิบายถึงสิ่งที่ควรท�ามาเป็นการสนใจถึงสิ่งที่เป็นอยู่
(What is) และเหตุผลที่เป็นเช่นนั้น (Why it is)
๒. เปลี่ยนจากการศึกษาที่ริกส์ (Riggs) เรียกว่า “ภาพอุดมคติ”
(Ideographic) เป็น “การอธิบายท่ใช้ได้กับทุกอย่าง” (Nomothetic) คือเน้นการศึกษา
ี
กรณีศึกษาและสถานการณ์ที่เป็นเรื่อง ๆ น้อยลง หันมาศึกษาเพื่อหาข้อสรุป ทางทฤษฏีที่สามารถ
พิสูจน์ได้ (Testable Generalizations) มากขึ้น
๓. การเปลี่ยนการการศึกษาที่ไม่ค�านึงถึงภาวะนิเวศ (Nonecological)
มาเป็นตัวค�านึงถึงภาวะนิเวศ (Eocological) ซึ่งสนใจปฏิสัมพันธ์ระหว่างระบบบริหารกับ
สภาพแวดล้อมมากขึ้น
๒.๓ เนื้อหาวิชาของรัฐประศาสนศาสตร์
ในบทความเรื่อง “The Study of Administration” ของวอลโด อธิบายว่า หลังจากที่
ั
ื
รัฐประศาสนศาสตร์ถูกวิพากษ์ในทศวรรษ ๑๙๔๐ แล้วรัฐประศาสนศาสตร์ก็ขาดความเช่อม่น
ในความรู้ของตัวเอง นักวิชาการหลายคนแข่งขันกันเสนอแนวทางการศึกษาหรือจุดเน้นใหม่แก่
ี
รัฐประศาสนศาสตร์ แต่ก็ยังไม่มีแนวทางใดเป็นท่ยอมรับโดยท่วไป
รัฐประศาสนศาสตร์เติบโตมา
ั
ั
ี
โดยอาศัยแหล่งท่มาหลายแหล่ง ท้งทางด้านข้อมูล แนวคิด มุมมองและสังคมศาสตร์สาขาต่าง ๆ
ั
ื
้
ุ
ึ
ี
่
ี
ั
เนอหาและจดเน้นเหล่านโดยหลกแล้วจงเหลอมกนและเกยวพนกนไป ส่วนการแยกออกเป็น
ั
ั
่
ื
้
ส่วน ๆ นั้น วัตถุประสงค์ก็เพื่อการอภิปรายเป็นหลัก ส�าหรับ Dwight Waldo ได้แยกเนื้อหาวิชา
ของรัฐประศาสนศาสตร์เอาไว้ ๗ เรื่อง ดังนี้ ๖
๑. ความต่อเนื่องของความรู้ดั้งเดิม (Continuation of the
Traditional) แม้ว่าความรู้
ดั้งเดิมของรัฐประศาสนศาสตร์ คือ หลักการบริหาร จะถูกวิพากษ์มากในช่วงทศวรรษ ๑๙๔๐ แต่ก็
ยังถือว่าเป็นความรู้ท่เก่าแก่ของรัฐประศาสนศาสตร์ นักวิชาการและอาจารย์ส่วนใหญ่ยังใช้ความรู้เก่า
ี
แต่ก็มักวิจารณ์และเสนอความรู้ใหม่เข้าไปด้วย ตัวอย่าง อาจารย์ส่วนใหญ่ยังสอนทฤษฎีองค์การเม่อ
ื
ทศวรรษ ๑๙๓๐ เพราะเป็นเนื้อหาที่ยอมรับกันทั่วไปและมีความส�าคัญต่อการปฏิบัติ แต่ก็วิจารณ์
ู
ี
ั
ั
ึ
ู
ี
ความร้หลกการบรหารและนาความร้อนเพมเข้าไปอก ไม่มอาจารย์คนไหนพดถงหลกการบริหาร
ิ
ิ
่
ู
่
�
ื
ิ
่
่
ี
ื
้
่
ั
ื
อย่างม่นใจ แต่เวลาสอนก็ยงชอบทจะพดเรองการจัดการและประสทธภาพซึงเป็นเนอหาความรู้
ิ
ู
ั
ดั้งเดิมอยู่ดี
๖ Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration, (California : Chandler &
Sharp Publishers. Inc., 1981). pp.10-14.
�������������������.indd 43 11/23/19 1:35 PM
44
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. การเมืองและการก�าหนดนโยบาย (Politics and Policy Making) ความเช่อท่ว่า
ื
ี
ื
ั
ิ
ั
ั
ั
ั
้
การบรหารภาครฐ คอ การจดการกับปัญหาประสิทธิภาพในทางปฏิบติ นน เป็นลกษณะของ
รัฐประศาสนศาสตร์สมัยเก่า แต่นักรัฐประศาสนศาสตร์สมัยหลังสมครามโลกมีความเห็นต่างไปโดย
ี
ื
ิ
ส้นเชิง ส่วนใหญ่ยอมรับกันว่าการเมืองและการก�าหนดนโยบายยังเป็นเร่องท่มีความส�าคัญต่อการ
บริหารระดับสูง เห็นได้จากากรศึกษาต่าง ๆ เช่น
ไซมอน (Simon) ก�าหนดให้ประเด็นทางค่านิยม
(Valuational) มีความส�าคัญเทากับข้อเท็จจริง (Factual) หรือ พอล แอ็ปเพิลบี (Paul Appleby)
ี
ี
ช้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ท่โต้ตอบกันของการเมืองกับการบริหารในการปกครองระบอบประชาธิปไตย
นักวิชาการบางคน เช่น นอร์ตัน อี ลอง (Norton E. Long) เน้นเรื่องการเมืองในการบริหารและ
ถือว่าเป็นปัจจัยส�าคัญของการบริหาร ส่วนบางคน เช่น เอ็มเม็ต เรดฟอร์ด (Emmette Redford)
พยายาม
ชี้ให้เห็นถึงประเด็นทางจริยธรรมหรือนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับประเด็นทางเทคนิค
๓. พัฒนาการของกรณีศึกษา (Development of a Case Method) เป็นพัฒนาการที่เกิด
ข้นช่วงหลังสงครามโลก อันเป็นผลท่ต่อเน่องมาจากการหันมายอมรับความสมพันธ์ระหว่างการ
ึ
ื
ี
บริหารกับการเมือง ก่อนน้เคยมีโครงการกรณีศึกษามาก่อนแล้ว แต่ช่วงกลางทศวรรษท่ ๑๙๔๐
ี
ี
มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดได้น�ากลับมาพัฒนาใหม่ จนป ค.ศ. ๑๙๕๑ จึงพัฒนามาเป็นโครงการ
กรณีศึกษาระหว่างมหาวิทยาลัย (Inter-University Case
Program) สาเหตุเป็นเพราะนัก
ั
รัฐประศาสนศาสตร์ไม่พอใจการศึกษาแบด้งเดิมท่ไม่สะท้อนภาพความจริง การศึกษารายกรณ ี
ี
ื
ึ
เป็นการบรรยายเร่องราวการบริหารตามความเป็นจริงเป็นเร่อง ซ่งเขียนจากข้อมูลท่มาจากแหล่ง
ื
ี
ต่าง ๆ หลายแหล่ง ลักษณะการเขียนก็ต้องท�าให้น่าสนใจ แต่ต้องเป็นกลาง ซึ่งมักสร้างตัวละครขึ้น
ี
ี
มา โดยน�าเสนอ สถานการณ์ท้งหมด เช่น เร่องต่าง ๆ ท่เก่ยวกับการตัดสินใจ หรือปฎิสัมพันธ์ระหว่าง
ั
ื
บุคคล หรือ การเมือง หรือการก�าหนดนโยบาย
ซึ่งไม่ใช่เรื่องทางเทคนิคโดยตรง
๑. มนุษยสัมพันธ์ จิตวิทยาและสังคมวิทยา (Human Relations, Psychology and
ื
ี
Sociology) ช่วงปลายทษวรรษ ๑๙๒๐ มีการทดลองอย่างต่อเน่องท่ดรงงานฮอว์ธอร์น (Hawthorne)
ของบริษัทเวสต์เทิร์น อิเล็กทริก (Western Electric Company) ในรัฐชิคาโกประเทศสหัฐอเมริกา
ั
ซ่งมีผลต่อการศึกษาท้งทางบริหารธุรกิจและรัฐประศาสนศาสตร์ การทดลองน้ไม่เพียงแสดงให้เห็น
ึ
ี
ว่า การบริหารตามหลักการจัดการอย่างเป็นวิทยาศาสตร์มีข้อจ�ากัด
เพราะเน้นการใช้เงินเป็นตัว
จูงใจและการจัดสภาพแวดล้อมการท�างาน แต่ยังช้ให้เห็นถึงความส�าคัญของปัจจัยทางจิตวิทยาและ
ี
สังคมที่กว้างกว่าด้วย การทดลองนี้ท�าให้เกิดแนวทางมนุษยสัมพันธ์ (Human Relations) และต่อ
มากลายเป็นหัวข้อส�าคัญของการวิจัยในการบริหาร เช่นการศึกษาขวัญก�าลังใจ การรับรู้ และทัศนคต ิ
ในการท�างาน ปัจจัยที่มีผลต่อการรวมกลุ่มและผลต่อการบริหาร ลักษณะความเกี่ยวข้องของกลุ่ม
อรูปนัย (Informal Group) ที่มีต่อองค์การรูปนัย (Formal Organization) การศึกษาเรื่องภาวะ
ผู้น�าความ ขัดแย้ง ความร่วมมือระหว่างกลุ่มหรือองค์การ
�������������������.indd 44 11/23/19 1:35 PM
45
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. ทฤษฎีขององค์การ (Theory of Organization) เมื่อไม่นานมานี้นักวิชาการหันมา สนใจ
ึ
ื
ศึกษาองค์การอย่างเป็นวิทยาศาสตร์มากข้น ท�าให้เกิดผลงานจ�านวนมากภายใต้ช่อ “ทฤษฎีของ
องค์การ” ซึ่งมององค์การเป็นปรากฏการณ์ทางสังคมที่มีแพร่หลาย ทั้งเชื่อว่าพฤติกรรมองค์การมี
ลักษณะเป็นสากลที่สามารถสร้างทฤษฎีทั่วไปได้ อาทิ
นักวิชาการกลุ่มหนึ่งเรียกทฤษฎีที่ตนศึกษา
ว่า “ทฤษฎีระบบท่วไป” (General Systems Theory) ซ่งมองมนุษย์และองค์การเป็นระบบ
ึ
ั
้
ั
่
ี
ั
ี
้
�
่
ี
ิ
ื
่
ั
์
่
ึ
บางคนสนใจ สรางทฤษฎอน ขณะทบางคนเนนการวจยเกยวกบองคการซงสามารถนาไปใช้กบภาค
รัฐได้ ทฤษฎีของ องค์การจึงเป็นอาณาบริเวณหนึ่งที่สังคมศาสตร์ในปัจจุบันสนใจและสัมพันธ์ด้วย
ึ
รวมท้งทฤษฎีขององค์การยังมีคุณูปการอย่างมากต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ อน่ง
ค�าว่า
ั
“ทฤษฎีขององค์การ” ในท่น้ ปัจจุบันนิยมเรียกส้น ๆ ว่า “ทฤษฎีองค์การ ” (Organization
ั
ี
ี
Theory) หรอใช้ “ทฤษฎี องค์การ” แทนกันได้กับค�าว่า “ทฤษฎีขององค์การ”แรปโพพอร์ต (๒๕๔๖
ื
: หน้า ๓๓-๓๔)
๓. รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ (Comparative Public Administration) เป็นสาขา
ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีการศึกษาและตั้งความหวังไว้สูงมาก ความสนใจศึกษาในสาขานี้เริ่มขึ้น
ื
ั
ี
ั
ี
ช่วงสงครามโลกคร้งท่สองและต่อเน่องมาจนถึงสมัยสงครามโลกคร้งท่สอง
สาเหตุมาจาก สหรัฐอเมริกา
องค์การสหประชาชาติและมูลนิธิเอกชน มีโครงการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศก�าลัง พัฒนาหลาย
โครงการ ท�าให้นักวิชาการอเมริกันหลายร้อยคนต้องออกไปท�างานต่างประเทศ จึงกระตุ้นให้
ื
ั
นักวิชาการสนใจศึกษาเปรียบเทียบ เพ่อศึกษาลักษณะท่วไปและหาทางน�าเคร่องมือการบริหารของ
ื
ตะวันตกไปใช้ การศึกษาระบบการบริหารเปรียบเทียบกระท�าคู่กันกับการศึกษาระบบการเมือง คือ
การเมืองเปรียบเทียบ (Comparative Politics) การศึกษาเปรียบเทียบดังกล่าวกระท�า โดยนัก
ี
วิชาการรุ่นหนุ่มสาวท่ได้รับอิทธิพลจากการศึกษาเชิงพฤติกรรม ต้องการศึกษาเชิงสหวิทยาการ
(Interdisciplinary) และสร้างทฤษฎีท่เป็นสากลเพ่อเช่อมโยงและรวมรวมความแตกต่างทางวัฒนธรรม
ื
ื
ี
ทั้งหมดเข้าด้วยกัน
๔. เทคโนโลยีและเทคนิคสมัยใหม่ (New Technologies and Techniques) ปัจจุบัน
เครื่องมือการบริหารพัฒนาไปเร็วมาก รวมทั้งพัฒนาระบบคิดทางตรรกะในการปฏิบัติและการวิจัย
ทางการบริหาร ส่วนใหญ่เป็นการพัฒนาทางด้านอิเล็กทรอนิกส์ในการท�างานซ่งมีความรวดเร็ว และ
ึ
ึ
แม่นย�า
ส่วนระบบคิดทางตรรกะเป็นการพัฒนาทางคณิตศาสตร์และระบบการคิดหาเหตุผลก่ง
คณิตศาสตร์ การพัฒนาเหล่าน้เป็นการเพ่มประสิทธิภาพในการบริหารท้งทางตรง และทางอ้อม
ี
ิ
ั
ิ
�
ี
ั
ิ
่
ื
�
การพฒนาทางตรง ได้แก่ การนาเครองมอทมอย่ไปใช้งาน ส่วนทางอ้อม ได้แก่ การนาวธวจย
ั
ี
ู
ี
ื
่
ใหม่ ๆ มาใช้ ศึกษาองค์การและการจัดการ ตัวอย่างการวิจัยปฏิบัติการ (Oprations Research)
ซึ่งปัจจุบันใช้ใน การบริหารภาครัฐแพร่หลาย เช่นการส่งก�าลังบ�ารุง
การบริหารภาษี เป็นต้น
�������������������.indd 45 11/23/19 1:35 PM
46
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
สรุปท้ายบท
ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง พรมแดนทางทฤษฎีในปัจจุบัน ซึ่งนักวิชาการ
พยายามจ�าแนกออกมาเพ่อศึกษาและอภิปราย แต่ก็ไม่เห็นตรงกันท้งหมด อีกท้งยังสามารถจัดกลุ่ม
ั
ื
ั
ิ
ุ
็
ั
ั
ิ
ได้หลายแบบ หากมองในแง่มมของรชาร์ดสนและบอลด์วน กสามารถแบ่งรฐประศาสนศาสตร์ได้
เป็น ๗ มุมมอง คือ ๑. มุมมองการเมือง ๒. มุมมองกฎหมาย
๓. มุมมองกระบวนการจัดการ
๔. มุมมอง พฤติกรรม ๕. มุมมองการเมือง ๖. มุมมองเปรียบเทียบ ๗. มุมมองภาวะนิเวศ
ถ้าจะมองในแง่เนื้อหาวิชาของวอลโด ก็แบ่งเนื้อหาวิชาของรัฐประศาสนศาสตร์ได้ ๗ วิชา
หลักๆ คือ ๑. หลักการบริหาร ๒. การเมืองและการก�าหนดนโยบาย ๓. กรณีศึกษา ๔. มนุษยสัมพันธ์
จิตวิทยาและสังคมวิทยา ๕. ทฤษฎีขององค์การ ๖. รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ ๗. เทคโนโลยี
และเทคนิคสมัยใหม่ หากจะมองในแง่ปัญหาที่รัฐประศาสนศาสตร์เผชิญอยู่ในปัจจุบันก็อาจแบ่งได้
เป็น ๕ ปัญหาใหญ่ๆ คือ ๑.
ปัญหาจริยธรรมส่วนบุคคล ๒. ปัญหาการเมืองและอ�านาจ ๓. ปัญหา
รัฐธรรมนูญ กฎหมายและนิติปรัชญา ๔. ปัญหานโยบายสาธารณะ ๕. ปัญหาทฤษฎีการเมืองและ
ปรัชญาการเมือง
ิ
การสร้างกรอบแนวคดในการแบ่งและจักกลุ่มรัฐประศาสนศาสตร์ของนักวิชาการอาจไม่
ตรงกัน และเหลื่อมกัน ซึ่งขึ้นอยู่กับการแบ่งของนักวิชาการแต่ละคน และการยอมรับของผู้ศึกษา
ั
ี
ั
ี
แต่ละคน แต่ละกลุ่มและแต่ละสังคม ท้งน้เพราะท่ได้กล่าวมาต้งแต่ต้นแล้วว่าการบริหารภาครัฐเป็น
ี
กิจกรรมท่ซับซ้อนและเป็นพลวัตท่มีการเปล่ยนแปลงและพัฒนาตลอดเวลารวมท้งเป็นความรู้ท่ถ่าย
ี
ี
ี
ั
โอนข้ามไปมาทั่วโลก
ส�าหรับผู้เขียน มีความเห็นสรุปได้เป็น ๓ ประเด็น คือ ประเด็นแรก หากจะถามว่า
รัฐประศาสนศาสตร์ศึกษาอะไร ผู้เขียนคิดว่าควรน�าเอาเนื้อหาวิชาของวอลโดไปตอบ เพราะเนื้อหา
ี
ั
วิชาท่ วอลโดอธิบายเป็นการล�าดับมาต้งแต่รัฐประศาสนศาสตร์สมัยรกสุดจนถึงสมัยใหม่ และน่าจะ
ยังยึด เป็นกรอบได้จนถึงทุกวันน้ หรือหากสรุปให้ง่ายกว่าน้น ก็อาจยกเอาแนวการศึกษา
ี
ั
รัฐประศาสนศาสตร์ ไทยท่มหาวิทยาลัยอินเดียนา ของสหรัฐอเมริกา มาวางรากฐานไว้เม่อทศวรรษ
ี
ื
ิ
ื
้
ี
ั
ึ
่
ั
็
๑๙๕๐ กอาจกล่าวว่า รฐประศาสนศาสตร์ศกษาการบรหารภาครฐ ซงมสาขาการบรหารพนฐาน
ิ
ึ
ที่เป็นความเชื่อหลัก (Core belief) อยู่ ๓ วิชา คือ การบริหารคน เงินและองค์การ และมีวิชาที่เป็น
บริบททางการเมืองและ นโยบายของการบริหารภาครัฐอยู่อีก ๒ วิชา คือ นโยบายสาธารณะ และ
การบริหารเปรียบเทียบและ การบริหารพัฒนา อย่างไรก็ดี
ทางด้านเน้อหาวิชาน้นักวิชาการไทย
ื
ี
บางท่าน
ส�าหรับในประเด็นท่สอง หากถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีแนวทางศึกษาอย่างไร ผู้เขียน
ี
เห็น ว่าควรน�ามุมมองที่แบ่งโดยริชาร์ดสันและบอลด์วินไปตอบ ได้แก่ แนวประวัติศาสตร์ กฎหมาย
ี
กระบวนการจัดการ พฤติกรรม การเมือง การเปรียบเทียบ และภาวะนิเวศ เพราะมุมมองน้เป็น
ั
ท้งแนวทางและสาระของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์และน่าจะครอบคลุมกว่าการแบ่งตามแนว
อื่น ๆ ไม่ว่าจะแบ่งตามกระบวนทัศน์ (Paradigm) หรือ แนวทางการศึกษา (Approach)
�������������������.indd 46 11/23/19 1:35 PM
47
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ี
ประเด็นท่สาม ประเด็นสุดท้าย หากถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจประเด็นใด
ู
ี
ิ
้
้
่
ี
ั
ั
่
่
ิ
�
่
ู
ิ
้
ิ
เพมเตม บางหรอควรพฒนาองคความรใดเพมบาง ผเขยนคดวานาจะนาปญหาทรฐประศาสนศาสตร ์
่
ั
์
ื
เผชิญ ตามที่วอลโดวิเคราะห์ไว้ไปตอบ ซึ่งโยงปัญหาการบริหารอื่น ๆ อีกหลายด้าน เช่น ปัญหา
ั
ความม่นคง
ความยุติธรรม ความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐและเอกชน การศึกษาวิทยาศาสตร์และ
เทคโนโลยี ประเด็นเหล่าน้ท่รัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบันก�าลังสนใจและจะต้องศึกษาและค้นคว้า
ี
ี
อีกมาก
�������������������.indd 47 11/23/19 1:35 PM
48
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ค�าถามท้ายบทที่ ๒
๑. จงอธิบายศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับรัฐประศาสนศาสตร์
๒. จงอธิบายความส�าคัญของรัฐประศาสตร์ต่อการพัฒนาการบริหารรัฐกิจ
๓. รัฐประศาสนศาสตร์สัมพันธ์ต่อหลักนิติศาสตร์อย่างไร
และนักรัฐศาสตร์จ�าเป็นต้องม ี
ความรู้ทางนิติศาสตร์หรือไม่ อย่างไร จงอธิบาย
๔. วิชารัฐประศาสนศาสตร์ขอบข่ายอย่างไรบ้าง จงอธิบาย
๕. การเมืองกับนโยบายสาธารณะเกี่ยวช้องกันหรือไม่ เพราะเหตุใด
๖. การก�าหนดขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์ก่อให้เกิดผลดีและผลเสียอย่างไร
จงอธิบาย
๗. มุมมองเปรียบเทียบในรัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะอย่างไร
�������������������.indd 48 11/23/19 1:35 PM
49
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
เอกสารอ้างอิงประจ�าบท
กมล อดุลพันธ์. การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. กรุงเทพมหานคร : ส�านักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามค�าแหง,
๒๕๓๘.
วรเดช จันทรศร. รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและการประยุกต์. พิมพ์ครั้งที่ ๓. กรุงเทพมหานคร
: ส�านักพิมพ์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๒๕๔๓
Ivan L. Richardson and Sidney Baldwin, Pulic administration : Government in
action, (Ohio : Charles E. Merril Publishing, 1976.
Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs /Nicholas Henry,
9thed., (Pearson Education, Upper Saddle River,
New Jersey, 2004.
Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration, (California : Chandler &
Sharp Publishers. Inc., 1981.
Waldo, Dwight, "Scope of the Theory of Public Administration" in Theory and
Practice of Public Administration, ed. James Charlsworth Philadelphia :
The American Academy of Political Science, 1968.
�������������������.indd 49 11/23/19 1:35 PM
บันทึกช่วยจ�า
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
�������������������.indd 50 11/23/19 1:35 PM
แผนการจัดการเรียนรู้ ประจ�าบทที่ ๓
เรื่อง แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
ก. เนื้อหาสาระที่ศึกษา
แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑. ความหมายของทฤษฎี
๒. ประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์
๓. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐
๔. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐
๕. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ.๑๙๖๐ - ๑๙๗๐
๖. แนวคิดทฤษฏีทางรัฐประสาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปัจจุบัน
ข. วัตถุประสงค์ของการศึกษา
เมื่อได้ศึกษาบทที่ ๓ จบแล้ว ผู้ศึกษามีความสามารถ
๑. บอกความหมายของทฤษฎีได้
๒.
อธิบายประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ได้
๓. อธิบายแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗ – ๑๙๕๐ ได้
๔. อธิบายแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๕๐ – ๑๙๖๐ ได้
๕. อธิบายแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ระหว่าง ค.ศ.๑๙๖๐ – ๑๙๗๐ ได้
๖. อธิบายแนวคิดทฤษฏีทางรัฐประสาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๐ – ปัจจุบันได้
ค. กระบวนการเรียนรู้
๑. อาจารย์ผู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสิต และ เกร่นนาความรู้เบ้องต้น
�
ิ
ื
เกี่ยวกับแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์มีความหมายอย่างไร
ี
ี
่
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรยนให้มีส่วนร่วมในการเรยนรู้เกยวกับการ
ี
วิจัย โดยการตอบปากเปล่า เพื่อเป็นการกระตุ้นให้ผู้เรียนได้ตื่นตัวอยู่เสมอ
๓. ค�าถามใดที่ผู้เรียนตอบแล้วไม่ชัดเจนพอ ผู้สอนควรอธิบายประเด็นนั้น ๆ เพิ่มเติมเพื่อ
ให้ผู้เรียนได้รับความรู้ที่ถูกต้อง
ั
๔. ก่อนสอนทุกคร้ง อาจารย์ผู้สอนกระตุ้นให้ผู้เรียนเกิดความสนใจ มีความอยากรู้อยากเห็น
๕.
อาจารย์ผู้สอนเสนอแนะให้ผู้เรียนศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติมจากหนังสืออื่น ๆ หรือ งานวิจัย
อื่น ๆ
�������������������.indd 51 11/23/19 1:35 PM
๖. เมอศกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผ้เรยนทกคนไปทาคาถาม
ี
�
ุ
ื
่
ู
ึ
�
ท้ายบทแล้วน�ามาส่งในสัปดาห์ต่อไป
๗. อาจารย์ผู้สอนอธิบายสรุป “ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์” อีกคร้ง เพ่อเป็นการ
ื
ั
ทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นที่ได้เรียนมาแล้ว
เพื่อเป็นการประเมินผู้
เรียนว่ามีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด
ง. แหล่งการเรียนรู้
๑. ห้องสมุดมหาวิทยาลัย
ี
๒. หนังสือหรือตาราเก่ยวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัยวิทยานิพนธ์ และ
�
วารสารอื่น ๆ เป็นต้น
๓. เว็บไซต์ที่เกี่ยวข้อง
จ. สื่อการเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู้, หนังสือพิมพ์, นิตยสาร, Internet, Website, งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ
วารสาร เป็นต้น
๓.
ใบงาน/งานที่มอบหมายอื่น ๆ
ฉ. การวัดผลและประเมินผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมินจากการตอบค�าถาม/แสดงความคิดเห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมินด้วยการสังเกตการน�าเสนอผลงานเดี่ยว/งานกลุ่ม
๓. ด้านคุณธรรม จริยธรรม และค่านิยม : ประเมินการสังเกตพฤติกรรม/การร่วมกิจกรรม/
การแสดงความคิดเห็นในชั้นเรียน
๔. ด้านทักษะความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและความรับผิดชอบที่ต้องพัฒนา : ประเมินผล
การน�าเสนอรายงานเป็นทีม และพฤติกรรมการท�างานเป็นทีม
ี
ื
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข
การส่อสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ต้อง
พัฒนา : ประเมินผลการค้นคว้า การอ้างอิง การท�ารายงาน เน้นข้อมูลเชิงตัวเลขและค�าอธิบาย
�������������������.indd 52 11/23/19 1:35 PM
บทที่ ๓
แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
ื
ื
วิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาท่มีเน้อหาและขอบเขตครอบคลุมหลายเร่องซ่ง นักวิชาการ
ี
ึ
มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันในการศึกษาทฤษฎีและแนวการศึกษาทางรัฐประคาสน ศาสตร์ว่าควร
ประกอบไปด้วยอะไรบ้าง ผลดือนักวิชาการแต่ละฟานจะมีวิธีการจัดหมวดหมู่
ทฤษฎีและแนวการ
ศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่ไม่เหมือนกันทีเดียว
ในบทน้ผู้เรียบเรียงจะเสนอแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น ๔ ช่วง สมัยท่ส�าคัญ คือ
ี
ี
ึ
๑. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประคาสนศาสตร์ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗- ๑๙๕๐ ซ่งถือว่า เป็นทฤษฎ ี
สมัยดั้งเดิมประกอบไปด้วย ทฤษฎีการบริหารแยกออกจากการเมือง และทฤษฎี หลักการบริหาร
๒. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ ซึ่งจะ เรียกทฤษฎี
ึ
กลุ่มนี้ว่าทฤษฎีท้าทาย ซ่งประกอบไปด้วย ทฤษฎีการบริหารคือการเมือง
ทฤษฎีระบบราชการแบบ
ไม่เป็นทางการ ทฤษฎีมนุษย์สัมพันธ์ และทฤษฎีศาสตร์การบริหาร
๓. แนวคิดทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๖๐ - ๑๙๗๐ ซึ่ง ประกอบ
ด้วยการปฏิวัติทางพฤติกรรมศาสตร์ และการประชุมที่มินนาวบรูค (Minnowbrook)
๔. แนวคิดทฤษฎีรัฐประคาสนศาสตร์ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปัจจุบัน ซ่งประกอบด้วย
ึ
รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ นโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์ การเมือง ทฤษฎีองค์การ
ที่อาศัยหลักมนุษยนิยม และการออกแบบองค์การสมัยใหม่
๓.๑ ความหมายของทฤษฏี
ค�าว่าทฤษฎีถูกน�ามาใช้และก่อให้เกิดความสับสนในความหมายท่แท้จริง ขณะเดียวกันก็เกิด
ี
ความหละหลวมในการดีความหมายแคบ ๆ ในแง่ของการเป็น แนวความคิด (Conceptualization)
การเป็นกรอบของความคิด (Conceptual Framework) การศึกษาด้วยวิธีการวิเคราะห์
(Analytical Approaches) รูปแบบจ�าลองความคิด (Models) และข้อเสนอก่อนเป็นทฤษฎ ี
ี
(Pre-Theories) หรือในถ้อยค�าอ่น ๆ ท่มีความหมายท่คล้ายคลึงกันน้ ฉะน้นก่อนท่จะท�าความเข้าใจ
ี
ื
ี
ั
ี
ถึงความหมายที่แท้จริงของค�าว่าทฤษฎี
ก็ควรจะได้ กล่าวถึงค�าอื่น ๆ ที่ใกล้เคียง เมื่อน�าแนวความ
คิด (Concept) มาเชื่อมโยง เข้าด้วยกันทั้งแนวความคิดที่เป็นรูปธรรมและนามธรรมจะช่วยก่อให้
ึ
เกิดสมมติฐาน (Assumption) ข้นภายในใจ และน�าสมมติฐานเสริมต่อด้วยสมมติฐานต่าง ๆ ส่งเสริม
ั
ให้เป็นข้อเสนอ (Proposition) เพ่อน�าไปพิสูจน์ได้ในการพิสูจน์ขอเสนอน้นจ�าเป็นจะต้องเอาข้อ
ื
สมมติฐานและข้อเสนอต่าง ๆ มาประมวลเป็นข้อสันนิษฐาน (Hypothesis) พิจารณาในเชิง
ื
ความสัมพันธ์และปฏิสัมพันธ์เพ่อน�าไปสู่การสร้างตัวแบบ
(Models) และกรอบการศึกษา
ื
(Paradigm) ยังไม่ยุติและเม่อพิสูจน์ด้วยระเบียบวิธีการแบบวิทยาศาสตร์แล้วก็อาจก่อให้เกิด
เป็นทฤษฎีหรือถ้อยแถลงที่มีลักษณะเป็นจริงโดยทั่วไปได้
�������������������.indd 53 11/23/19 1:35 PM
54
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓.๒ ประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์สนใจศึกษาปทัสถานและค่านิยม รวมทั้งพยายามหล่อหลอม ผู้บริหาร
ิ
ี
ให้ยึดถือส่งท่ดีและน�าไปปฏิบัติให้บังเกิดผล การมีทฤษฎีช่วยให้ศาสตร์มี
ความหมายและเป็นระเบียบ
เพราะสามารถสร้างแบบแผนของสิ่งที่เกิดเป็นประจ�า หรือน่าจะเป็น และให้สัญลักษณ์ รวมทั้งการ
เชื่อมโยงที่มีเหตุผล ทฤษฎีทุกทฤษฎี มีวัตถุประสงค์และประโยชน์ วัตถุประสงค์ส่วนใหญ่ คือการ
เข้าใจ ส่วนประโยชน์ก็คือ การควบคุมสิ่งที่เข้าใจนั้น
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ ได้กล่าวถึง การแบ่งประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ใน
๑
ทรรศนะของสตีเฟน เค เบลีย์ ไว้ดังนี้
๑. ทฤษฎีพรรณนาและอธิบาย (Descriptive-Explanatory Theory) หมายถึง การบอก
ลักษณะหรืออธิบายลักษณะของความจริงได้ถูกต้อง เช่น แนวคิดเร่องล�าดับช้นการบังคับบัญชา
ื
ั
(Hierarchy) ซึ่งสรุปมาจากหลักฐานทางประวัติศาสตร์ หรือนักรัฐประศาสนศาสตร์ยุคแรกอธิบาย
ี
พฤติกรรมโดยใช้สัญลักษณ์ทางคณิตศาสตร์ การสร้างทฤษฎีประเภทน้กระท�าได้ยากแต่ก็เป็น
ั
ั
ุ
ั
�
ี
ั
วตถประสงค์สาคญของการสร้างทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตร์ โดยอาศยความร้ทางด้านมนุษย
ู
นิยมและสังคมศาสตร์ หากไม่มีทฤษฎีประเภทน้ ก็ไม่สามารถพิสูจน์ส่งต่าง ๆ
ได้เน่องจากการพิสูจน์น้น
ื
ิ
ั
ี
ต้องอาศัยการพรรณนาและอธิบายก่อน
ื
ั
ี
ึ
๒. ทฤษฎปฑสถาน (Normative Theory) หมายถึง การบรรยายหรออธิบายถง รายละเอียด
ของสิ่งที่ดี (Good) สิ่งที่ควรท�า (Should) หรือสภาพในอุดมคติ (Utopia) ซึ่งเป็นเป้าหมายสูงสุด
เช่นประสิทธิภาพ (Efficiency) การสนองตอบ (Responsiveness) การตรวจสอบได้ (Account-
ability) ประหยัด (Economy) ขวัญก�าลังใจของพนักงาน (Employee Morale) การกระจาย
อ�านาจ (Decentralization) ความซ่อสัตย์ (Ethical
Probity) การส่อสารภายใน (Internal
ื
ื
ี
ิ
Communications) นวตกรรม (Innovation) ประชาธปไตยแบบมส่วนร่วม (Participatory
ั
Democracy) ช่วงการควบคุมทางการบริหาร (Manageable Span of Control) รวมทั้งชุดของ
ค่านิยมที่แสดงออกหรือยึดถือ (Articulated or Assumed Values)
อย่างไรก็ดี ในความจริงปฑัสถานทางรัฐประศาสนศาสตร์อยู่ในสภาพสับสน ปนเปยากท่จะ
ี
ิ
่
่
ั
็
ั
ึ
ี
ั
ั
แยกปฑสถานหนงออกจากอกปทสถานหนงได
รวมทงอาจมคานยมหลายอยางรวมกนเปนปทสถาน
่
ั
้
ี
่
ึ
้
�
อันใดอันหน่ง เช่น ข้าราชการอาจต้องยึดถือค่านิยมความเป็นกลาง ความซ่อสัตย์ การมีน้าใจใน
ื
ึ
การให้บริการ หรือค่านิยมอื่น ๆ ทั้งหมดนี้รวมกันเป็น ปทัสถานของหน่วยงาน ค่านิยมเหล่านี้มีที่มา
ซึ่งส่วนใหญ่มาจากทฤษฎีการเมืองและการ
๑ เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ, ความรู้เบี้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์, (กรุงเทพมหานคร :: บพิธการพิมพ์
จ�ากัด, ๒๕๔๙), หน้า ๙๙-๑๐๑.
�������������������.indd 54 11/23/19
1:35 PM
55
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ปฏิบัติจริง ทฤษฎีปทัสถานมีความส�าคัญต่อรัฐประศาสนศาสตร์ เพราะวัตถุประสงค์ สูงสุด
ของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ คือ การปรับปรุงการท�างาน ซึ่งจะเกิดได้ก็ต้องมีเป้าหมาย เป็นตัว
ก�าหนดแนวคิดและวัดความส�าเร็จ เป้าหมายเหล่านี้ได้มาจากทฤษฎีปทัสถาน คือ
๑) ทฤษฎีฐานคติ (Assumptive Theory) แม้จะมีทฤษฎีพรรณาและอธิบาย รวมทั้งทฤษฎี
ปทัสถานแล้ว การปฏิบัติจริงก็ยังเกิดไม่ได้ ถ้าหากว่าไม่มีทฤษฎีฐานคติ ซึ่งหมายถึงฐานคติเกี่ยวกับ
ธรรมชาติของคนและความสามารถขององค์การ เช่น ความรู้ ทางประวัติศาสตร์หรือภูมิปัญญา
ทางสุภาษิตหรือศาสนาล้วนแล้วแด่พูดถึงธรรมชาติ ของคน แม้ว่าทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
ื
ื
ส่วนใหญ่ไม่ได้พิสูจน์ฐานคติ แต่ก็อาศัยพ้นฐาน ความเช่อมาจากหลักปรัชญาและประวัติศาสตร์
ทฤษฎีรัฐประคาสนศาสตร์ไม่ได้แสดงฐาน คติออกมาโดยแจ้งชัด แต่ก็มีฐานคติแฝงอยู่ เช่น แนวคิด
ื
ในการปฏิรูปการบริหาร ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงความเช่อท่ว่าสถาบันและคนมีความสามารถท่จะ
ี
ี
ปรับปรุงและ เปลี่ยนแปลงได้
๒)
ทฤษฎีอุปกรณ์ (Instrumental Theory) เป็นทฤษฎีที่ก�าหนดขั้นตอนรายละเอียด ของ
ื
ื
ิ
ี
่
ื
ิ
การปฏบัติ หรอทฤษฎีท่อธบายถึงเรองการกระท�า “อย่างไร” (how) และ “เม่อใด” (when) ทฤษฎ ี
อุปกรณ์เป็นทฤษฎีเงื่อนไข คล้ายกับประโยชน์ที่ว่า ถ้าหากว่าแล้ว (If-Then) เช่น ถ้าหากว่าระบบ
บริหารเป็นอย่างนั้นแล้ว จะท�าอย่างไร หรือระบุรายละเอียดลงไป เช่น ถ้าหากว่าปัญหาเป็นอย่าง
ึ
ั
น้แล้ว จะต้องแก้ด้วยการกระจายอ�านาจ ซ่งต้องกระท�าเป็นข้นตอนเป็นต้น ทฤษฎีอุปกรณ์เป็น
ี
ี
ประโยชน์มากท่สุดส�าหรับการปฏิบัติงาน แต่ทฤษฎีอุปกรณ์จะมีได้จะต้องเข้าใจมีเป้าหมายและม ี
ื
ื
ความเช่อเบ้องต้นเสียก่อน จึงกล่าวได้ว่าทฤษฎีอุปกรณ์ต้องผ่านการพัฒนามาจากทฤษฎีพรรณาและ
อธิบายทฤษฎีปทัสถาน และทฤษฎีฐานคติมาตามล�าดับ ข้อน้น่เองที่ท�าให้เกิดช่องว่างระหว่าง
ี
ี
นักทฤษฎีกับการปฏิบัติ เพราะนักทฤษฎีมุ่งสร้างทฤษฎีพรรณนาและอธิบาย ขณะท่นักปฏิบัติต้องการ
ี
ทฤษฎีอุปกรณ์ซึ่งเป็นรายละเอียดของการปฏิบัติ
ั
ี
ี
จากท่กล่าวมาสรุปได้ว่าทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์มีท้งหมด ๔ ทฤษฎี ซ่งทฤษฎี ท้งหมดน้ม ี
ึ
ั
ความสัมพันธ์กัน กล่าวคือทฤษฎีพรรณนาและอธิบายตอบค�าถาม “อะไร” (what) และ “ท�าไม”
(why) ขณะที่ทฤษฎีปทัสถานตอบค�าถาม “สิ่งที่ควร” (Should) และ “สิ่งที่ดี” (Good) ส่วนทฤษฎี
ื
ฐานคติเป็น “เง่อนไขเบ้องต้น” (Pre-Conditions) หรือ “ความเป็นไปได้” (Possibilities) และทฤษฎ ี
ื
สุดท้าย คือ ทฤษฎีอุปกรณ์นั้น เป็นข้อเสนอในการปฏิบัติว่าหากเป็นเช่นนี้แล้วจะท�าอย่างไรต่อไป
ี
(If-Then
Propositions) ทฤษฎีท้ง ๔ ประเภทมีความส�าคัญ และเช่อมโยงกัน การท่จะมีหลักปฏิบัต ิ
ั
ื
ออกมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพต้องผ่านเหตุผลต่าง ๆ และวิธีการที่ดี งานจึงจะประสบความส�าเร็จ
�������������������.indd 55 11/23/19 1:35 PM
56
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓.๓ แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐
แนวคิดทฤษฎีและแนวการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสต์ในช่วงสมัย ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐
ึ
ี
น้ถ้าศึกษาควบคู่ไปกับพัฒนาการของวิชารัฐประคาสนศาสตร์จะเห็นว่าอยู่ในช่วง เดียวกัน ซ่งผู้เรียบ
เรียงเรียกทฤษฎีในสมัยนี้ว่า “ทฤษฎีดั้งเดิม” อีกทั้งต้องการสื่อว่าทฤษฎี เหล่านั้นเป็นทฤษฎีที่เก่า
แก่รุ่นแรก ดังจะกล่าวถึงอย่างละเอียดตามล�าดับคือ การบริหารแยกจากการเมือง วิทยาศาสตร์
การจัดการหลักการบริหารและระบบราชการ
๓.๓.๑ การบริหารแยกออกจากการเมือง (The Politics Administration Dichotomy)
จากที่กล่าวมาในบทที่ ๒ แล้วว่านักวิชาการส่วนมากมีความเห็นร่วมกันว่า จุดเริ่มต้นของ
การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ใต้แก่ป ค.ศ. ๑๘๘๗ ซึ่งเป็นปที่ วูดโรว์ วิลสัน เขียนบทความชื่อ
ึ
ั
“The Study of Administration” ข้นวิลสันเสนอความเห็นว่าการบริหาร น้นแยกออกจากการเมือง
ื
ั
ึ
อย่างเด็ดขาด ท้งสองไม่ได้ก้าวก่ายซ่งกันและกัน การเมืองเป็นเร่องของการออกกฎหมายและ
ี
การก�าหนดนโยบายท่เป็นหน้าท่ความรับผิดชอบโดยตรงท่นักการเมืองมีต่อประชาชน ส่วนการ
ี
ี
ื
ึ
ี
บริหารเป็นเร่องของการน�าเอากฎหมายและนโยบายต่าง ๆ ไปปฏิบัติให้บังเกิดผล
ซ่งเป็นหน้าท่ของ
�
้
ั
ี
่
ี
่
้
้
ั
ิ
ิ
ขาราชการทจะทางานดวยความตงใจดวยความเทยงธรรม และอยางมประสทธภาพตามหลกเกณฑ ์
้
่
ี
ที่ก�าหนดไว้ ด้งนั้นการบริหารจึงควรปลอดจากความวุ่นวายของการเมือง
ส�าหรับวิธีการศึกษาวิชาการบริหารนั้น เราสามารถสร้างหลักการต่าง ๆ ทางการบริหารขึ้น
ึ
มาได้ หลักการบริหารจะช่วยให้การบริหารงานของรัฐมีคุณภาพสูงข้น และยังเป็นหลักการซ่งสามารถ
ึ
ึ
ใช้ไดในทุกสังคม
สาเหตุท่ท�าให้เราสามารถสร้างหลักการการ บริหารท่วไปข้นมาได้เป็นเพราะว่าการ
ี
ั
ึ
บริหารน้นแยกออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด ท้งสองไม่ได้ก้าวก่ายซ่งกันและกัน ดังน้นวิชา
ั
ั
ั
รัฐประศาสนศาสตร์สามารถแยกออกจากการเมืองได้ จึงศึกษาเป็นแบบวิทยาศาสตร์ได้ จากแนวคิด
ของวิลลันจะเห็นว่าประเทศที่เจริญก้าวหน้า คือ ประเทศที่มีการปกครองที่ดี มีรัฐบาลหรือฝายบริหาร
ี
ี
ท่แข็งและมีระบบราชการท่มีประสิทธิภาพและมีเหตุผล พิจารณาในแง่การบริหารงานของรัฐแล้ว
ภาพในสังคมควรจะพยายามจัดระบบการบริหารงานภายในรัฐให้มีคุณภาพสูง
บทความของวิลสัน มีอิทธิพลมากต่อความคิดของนักวิชาการสมัยต่อมา (ระหว่างค.ศ. ๑๙๐๐
- ๑๙๒๖) เช่น แฟรงค์เจ กูดนาว และลีโอนาร์ด ดีไวน์ แฟรงค์ เจ กูดนาว เป็นนักวิชาการ
ด้านรัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย (๑๘๕๙ - ๑๙๓๙) แต่งหนังสือซื่อ Ploitics and Admin-
ึ
istration (๑๙๐๐) ซ่งประกอบด้วย ข้อเสนอแนะสองประการท่ส�าคัญต่อรัฐประศาสนศาสตร์
ี
๒
ซึ่งพิทยา บวรวัฒนา ได้สรุปไว้ว่า
๒ พิทยา บวรวัฒนา,
รัฐประศาสนศาสตร์ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗-ค.ศ. ๑๙๗๐), พิมพ์ครั้ง
ที่ ๗, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๓). หน้า ๑๓.
�������������������.indd 56 11/23/19 1:35 PM
57
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ึ
ี
๑. การปกครอง ประกอบด้วยหน้าท่สองประการคือ หน้าท่การเมือง ซ่งหมายถึงเร่องนโยบาย
ี
ื
ึ
ี
และการแสดงออกซ่งเจตนารมณ์ของรัฐ และหน้าท่การบริหาร ซ่งหมายถึงการบริหารและการปฏิบัต ิ
ึ
ี
ั
ตามนโยบายของรัฐ
หน้าท่ท้งสองประการแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด (Separation of Powers)
โดยทัวไปแล้วฝายนิติบัญญัติและฝายตุลาการม หน้าที่ก�าหนดนโยบายรัฐ ส่วนฝายบริหารมีหน้าที่
ปฏิบัติตามนโยบายรัฐ
๒. การปฏิรูปการปกครอง ต้องยอมรับความจริงที่ว่าหน้าที่การเมืองและ หน้าที่การบริหาร
ื
ของรัฐบาลแยกออกจากกันได้ การบริหารไม่ควรอยู่ภายใต้การเมืองและ เร่องของผลประโยชน์
วิชารัฐประศาสนศาสตร์ศึกษาเร่องระบบราชการของรัฐบาลโดยตรง และวิชาการบริหารสามารถ
ื
เป็นวิทยาศาสตร์ได้กล่าวคือ
สามารถหาหลักการบริหารท่เป็นสากลได้สมกับดังค�ากล่าวของ กูดนาว
ี
ที่ว่า “There is no Republican Way to Build a Road” ซึ่งหมายความว่าการสร้างถนนนั้นมี
ี
ี
วิธีท่ดีท่สุดวิธีเดียว ไม่ว่านักการเมืองจะสังกัดพรรคใดก็จะเลือกวิธีสร้างถนนวิธีท่ดีท่สุดเหมือนกัน
ี
ี
หมดวิธีเดียว
ลีโอนาร์ด ดี ไวท์ได้เขียนหนังสือช่อ Introduction to the Study of Public Administration
ื
(๑๙๒๖) ซึ่งเป็นต�าราเรียนเล่มแรกในต้านรัฐประศาสนศาสตร์ไวท์ได้ขยาย ความคิดเห็นของ วิลสัน
และกูดนาว ได้อธิบายว่าการบริหารงานรัฐถือว่าเป็นเรื่องของการ จัดการคนและวัตถุเพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายบางประการของรัฐ ไวท์ ได้ขยายความคิดของทฤษฎีการบริหารแยกออกจากการเมือง
๓
ซึ่งพิทยา บวรวัฒนา ได้สรุปไว้ว่า
๑) การเมืองไม่ควรเข้าแทรกแซงการบริหาร
๒) สามารถท�าการศึกษาเร่องการบริหาร และการจัดการโดยอาศัยวิธีการศึกษา แบบ
ื
วิทยาศาสตร์
๓) วิชารัฐประศาสนศาสตร์สามารถตัดอคติต่าง ๆ ออกได้ (Value-Free) กล่าวคือเป็น
วิทยาศาสตร์ได้ การบริหารเป็นเรื่องของข้อเท็จจริง (facts)
ขณะที่การเมืองเป็น เรื่องของค่านิยม
(Values)
๔) เป้าหมายของการบริหารงาน คือประหยัดและมีประสิทธิภาพ รัฐต้องรู้จัก
ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า ท้งน้รัฐสามารถอาศัยหลักเกณฑ์ขององค์การธุรกิจมาใช้ปรับปรุง การบริหาร
ั
ี
งานของรัฐให้ดีขึ้นได้ เช่น อาจปฏิรูปโครงสร้างส่วนประกอบของระบบบริหาร ของรัฐให้สอดคล้อง
ั
กับของเอกชน และอาจด�าเนินการสนับสนุนให้ฝายนิติบัญญัติและฝาย ตุลาการรวมท้งกระบวนการ
ประชาธิปไตยสามารถควบคุมระบบบริหารงานได้อย่างใกล้ชิด
๓ พิทยา บวรวัฒนา, เรื่องเดียวกัน. หน้า ๑๙.
�������������������.indd 57 11/23/19 1:35 PM
58
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ิ
ื
แนวความคดของการแบ่งแยกการเมองการบรหารออกจากกนนไม่ว่าจะเป็น วลสน, กด
ู
ั
้
ิ
ี
ิ
ั
นาว, ไวด์ เป็นอาทิ ก็ได้แสดงความคิดเห็นไว้ว่า การเมืองการบริหารควรแบ่งแยก ออกจากกันอย่าง
ี
เด็ดขาดโดยต่างฝายต่างปฏิบัติภาระหน้าท่ภายในขอบเขตของตนเอง แม้แนวความคิดจะเน้นการ
แบ่งแยกจากกันอย่างเด็ดขาดดังกล่าวมาแล้ว อย่างไรก็ตามจะ
เห็นได้ว่าในเรื่องนี้ เจตนารมณ์ที่แท้
จริงของนักสาธารณบริหารศาสตร์เหล่านั้นก็เพื่อการ ยกระดับประสิทธิภาพประสิทธิผลของระบบ
ราชการ นอกจากจะให้ระบบราชการปลอดจาก การแทรกแซงทางการเมือง อันจะส่งผลให้เกิดความ
ั
ี
ม่นคงในการปฏิบัติงาน การรักษาความ เป็นกลางและความเท่ยงธรรมในการให้บริการแก่ประชาชน
ได้แล้ว การแยกการเมืองออก จากการบริหารนั้น ก็จะเป็นวิถีทางที่ท�าให้การปรับปรุงการบริหาร
ราชการด้วยวิธีการแบบ วิทยาศาสตร์ที่ปลอดจากค่านิยมหรืออคติต่าง ๆ เป็นไปได้ และโดยนัยนี้ก็
จะเป็นลู่ทางที่จะยกระดับการปฏิบัติงานให้เท่าเทียมกับภาคเอกชนได้
๓.๓.๒ ทฤษฎีวิทยาศาสตร์การจัดการ (scientific management)
เฟรดเดอริค เฑย์เลอร์ (Frederick Taylor) ได้ชื่อว่าเป็นบิดาของการบริหาร จัดการแบบ
ี
ี
ิ
วิทยาศาสตร์ (The Father of Scientific Management) โดยได้เป็นคนแรก ท่ได้ริเร่มเปล่ยนวิธีการ
ปฏิบัติงานแบบไม่มีหลักเกณฑ์ (Rule of Thumb Method) มาเป็นวิธีการบริหารที่มีหลักเกณฑ์
ึ
เพ่อความมีประสิทธิภาพในการบริหารงาน
ซ่งหลักเกณฑ์ของการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ประกอบด้วย
ื
๑. การท�างานตามความรู้ความช�านาญเฉพาะอย่าง (Specialization) ตามแนวความคิด
นี้ต้องมีการแบ่งงานกันท�าตามทักษะและความช�านาญของคนท�างานแต่ละคนกล่าวคือ คนท�างาน
คนใดมีความช�านาญ มีความถนัดในด้านใด ก็จะมีหน้าที่รับผิดชอบ เฉพาะด้านนั้น ๆ การแบ่งงาน
กันท�าในลักษณะนี้ใช้ได้กับการบริหารงานทุกระดับ และองค์การ ทุกประเภท
๒. การแสวงหาวิธีการท�างานที่ดีที่สุด (The One Best Way) ในการท�างาน นั้นจะศึกษา
จากวิธีปฏิบัติงาน
ท�าทางเคลื่อนไหว (time and motion study) ในการปฏิบัติงาน ขีดจ�ากัดของ
ี
ร่างกายมนุษย์ในการปฏิบัติงาน เพ่อพิจารณาหาท่าทางในการท�างานท่สามารถ รับภาระในการ
ื
ี
ี
ท�างานให้ได้มากท่สุด และใช้ระยะเวลาในการปฏิบัติงานได้เหมาะสมท่สุด แล้วจึงก�าหนดเป็นมาตรฐาน
ของการปฏิบัติงานแต่ละประเภทขึ้น
๓. ระบบการจูงใจซ่งใช้วิธีก�าหนดมาตรฐานการท�างาน และก�าหนดค่าตอบแทนอย่างเป็น
ึ
สัดส่วนกับปริมาณงานที่ท�า (Incentive Wage System) คือจะต้องมีการก�าหนดอัตราค่าตอบแทน
ผลการปฏิบัติงานเป็นรายชิ้น (Piece Rate System) โดยคิดจากปริมาณงานที่แต่ละคนท�า ถ้าหาก
คนท�างานคนใดสามารถท�างานได้ปริมาณมากกว่า มาตรฐานท่ก�าหนดไว้ ก็จะได้ค่าตอบแทนสูงกว่า
ี
คนอื่น
จากหลักเกณฑ์ที่กล่าวมาช้างต้น ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ สามารถสรุปเป็นสาระส�าคัญ
๔
ของการจัดการ แบบวิทยาศาสตร์ ซึ่งสรุปไว้ ๔ ประการคือ
๔ ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์, ทฤษฎีองค์การสมัยใหม่, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
๒๕๔๕). หน้า ๓๒-๓๓.
�������������������.indd 58 11/23/19 1:35 PM
59
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ประการแรก การพัฒนาหลักการการท�างานให้เป็นระบบหรือเป็นวิทยาศาสตร์ เพื่อแทนที่
การท�างานที่อาศัยเพียงประสบการณ์ของคนงานเพียงอย่างเดียว
ประการท่สอง การคัดเลือกและพัฒนาคนงานต้องใช้การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ด้วย
ี
โดยฝายบริหารจะท�าหน้าที่ในการศึกษาลักษณะธรรมชาติ และผลงานของคนงาน เพื่อหาข้อจ�ากัด
และโอกาสในการพัฒนาของคนงานแต่ละคน ทั้งนี้เพื่อให้คนงานได้ท�างานที่น่าสนใจ และสร้างผล
ก�าไรมากที่สุดตามก�าลังความสามารถ วิธีการนี้จะต้องท�าต่อเนื่องทุกป
ประการท่สาม น�าหลกการวิทยาศาสตร์มาใช้กบคนงานท่ได้รบการดัดเลือกและ พฒนาแล้ว
ั
ั
ั
ั
ี
ี
ี
โดยผู้บริหารจะต้องแบกรับภาระหน้าท่ในการด�าเนินงานเป็นส่วนใหญ่ในการน�าหลักวิทยาศาสตร์
ั
มาใช่ในการปรับปรุงงาน และหลังจากน้นก็น�าหลักวิทยาศาสตร์ดังกล่าวมา ให้คนงานใช่ในการท�างาน
ี
ประการท่ส่ จัดสรรการท�างานระหว่างฝายบริหารและฝายลูกจ้างให้เท่าเทียมกัน โดยมีการ
ี
ื
ประสานการท�างานทุกวัน ผู้บริหารจะก�าหนดแนวทางให้ลูกจ้างปฏิบัติ และติดตาม ผลเม่องานเสร็จส้น
ิ
หากท�าได้เช่นนี้เฑเลอร์เชื่อว่าจะไม่มีปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างสองฝาย
แนวคิดวิทยาศาสตร์การจัดการน้จะเห็นว่าเน้นเร่องโครงสร้างและอ�านาจหน้าท่ในประเด็น
ื
ี
ี
ท่ว่าผู้บริหารหรือฝายจัดการซ่งอยู่ในโครงสร้างระดับบนของหน่วยงาน ได้ใช้อ�านาจหน้าท่ไปใน
ี
ึ
ี
ทิศทางที่ให้ความส�าคัญกับปัจจัยทางวัตถุ โดยเฉพาะ “วิธีการท�างาน” ซึ่งเรียกว่า วิธีการที่ดีที่สุด
ี
(One
Best Way) และถือว่าเป็น “ปัจจัยหลัก” ท่ท�าให้การบริหารในหน่วยงานมีประสิทธิภาพ
่
ื
ประหยัด รวดเร็ว และสร้างผลก�าไรให้แก่หน่วยงาน ส่วนปัจจัยอน ๆ เช่น บุคลากรหรอคนงาน
ื
เครื่องจักร และวัตถุดิบ ถือว่า เป็น “ปัจจัยรอง” หรือปัจจัยประกอบในการท�างาน ดังนั้นจึงถือว่า
แนวคิดของเทเลอร์ไม่ได้ให้ความสนใจคนงานมากเท่าที่ควร
ี
ั
จะเห็นได้ว่า วิธีการท�างานท่ดีท่สุดน้นขยายความได้ว่าจะต้องมี การปรับปรุงแก้ไขสภาพ
ี
การท�างาน
เพื่อท�าให้คนงานปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและ ส่งผลดีต่อหน่วยงาน ซึ่งเทเลอ
ี
ั
ี
ื
เช่อว่าวิธีการปฏิบัติงานท่ตีท่สุดของคนงานมีเพียงวิธีการ เดียวเท่าน้น โดยเป็นวิธีการท่มีประสิทธิภาพ
ี
ที่สุด รวดเร็วที่สุด ประหยัดที่สุด และสร้างผล ก�าไรให้แก่หน่วยงานมากที่สุด ถ้าน่าวิธีอื่นมาใช้ด้วย
จะท�าให้การปฏิบัติงานขาดประสิทธิภาพ หรือไม่มีประสิทธิภาพมากเท่าที่ควร
ี
นอกจากท่กล่าวมาแล้ว เทเลอร์ยังให้ความส�าคัญกับอ�านาจหน้าท่โดยเฉพาะ “หลักการแบ่ง
ี
ี
งานและแบ่งอ�านาจหน้าท่ระหว่างฝายจัดการกับฝายปฏิบัติ” อันเป็นความร่วมมือหรือเป็นการแบ่ง
งานระหว่างฝายนายจ้างหรือฝายจัดการ หรือผู้จัดการกับฝายปฏิบัติ หรือคนงานอย่างชัดเจน และ
ถือว่าเป็นลักษณะของการแบ่งโครงสร้างและอ�านาจหน้าที่ใน การท�างาน กล่าวคือ ฝายผู้จัดการรับ
ผิดชอบงานหรือมีอ�านาจหน้าท่ในภาพรวมท้งหมด ซ่งครอบคลุมเร่องการวางแผน การก�าหนด
ื
ั
ึ
ี
มาตรฐานและวิธีปฏิบัติงาน ตลอดจนการควบคุม การปฏิบัติงานของคนงานอย่างใกล้ชิด ขณะท ่ ี
ี
ี
ฝายปฏิบัติหรือคนงานรับผิดชอบหรือมีอ�านาจ หน้าท่ในฐานะท่เป็นผู้มีความรู้ความช�านาญเฉพาะด้าน
หรือเป็นผู้ลงมือปฏิบัติ
�������������������.indd 59 11/23/19 1:35 PM
60
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓.๓.๓ ทฤษฎีหลักการบริหาร (Administrative Theory)
ึ
ประมาณป ค.ศ. ๑๙๑๖ ได้มีนักวิชาการกลุ่มหน่งมีความคิดเห็นว่าประสิทธิภาพ ขององค์การ
นั้นอาจเพิ่มขึ้นได้ โดยการปรับปรุงกระบวนการบริหาร ซึ่งถือเป็นวิถีทางที่ น�าไปสู่จุดมุ่งหมายของ
องค์การ
ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผู้ที่เป็นผู้บุกเบิกแนวความคิด เกี่ยวกับการจัดการเชิงบริหาร และ
ได้เสนอทฤษฎีทั่วไปในการจัดการงาน (General Theory of Management) ขึ้นเป็นครั้งแรกที่มี
ความส�าคัญทัดเทียมกับเทเลอร์ ก็คือ เฮนรี ฟาโยล์ (Henri Fayol) พัฒนาความคิดข้นมาจากสายตา
ึ
ี
ของนักบริหารระดับสูงหรือจากบนสู่ล่าง ขณะท่เฑเลอร์สร้างวิทยาการจัดการงานจากระบบโรงงาน
หรือจากล่างสู่บน ผลงานของฟาโยล์แสดงให้เห็นถึงกจกรรมของการบริหาร ซ่งเป็นเร่องเก่ยวกับ
ึ
ื
ิ
ี
ี
หลักการ
(Principle) และ องค์ประกอบ (Elements) ของการบริหารหรือก็คือหน้าท่ทางการบริหาร
(Function of Management) ฟาโยล์ เห็นว่ากิจกรรมการจัดการงานใดทั้งหมดจะประกอบด้วย
องค์ประกอบหรือหน้าที่ทางการบริหาร ๕ ประการ คือ การวางแผน (Planning) การจัดองค์การ
(Organizing) การบังคับบัญชา (Commanding) การประสานงาน (Coordinating) และการควบคุม
(Controlling) ฟาโยล์ยังมีความคิดเห็นอีกว่า หลักการในการบริหารน้นควรมีความยืดหยุ่นและ
ั
สามารถประยุกต์ไชได้กับนักบริหารทุกระดับในองค์การซงเขาเรียกว่าเป็นหลักการบริหารสากล ๑๔
ึ
่
๕
ข้อ ดังนี้
๑. หลักการแบ่งงานกันท�า (Division of Work) หมายถึงการแบ่งงานให้ง่ายต่อการปฏิบัติงาน
โดยค�านึงถึงความๆ ช�านาญเฉพาะอย่างเพื่อประสิทธิภาพในการท�างานที่สูงขึ้น
�
ั
ี
ิ
ั
๒. หลกอานาจหน้าท่และความรบผดชอบ (Authority and Responsibility) หมายถึง
การมอบอ�านาจหน้าท่ตามต�าแหน่งงานให้สอดคล้องกับระดับความรับผิดชอบตาม ต�าแหน่งงานน้น
ี
ั
๓.
หลักวินัย (Discipline) หมายถึง การยอมรับและเชื่อฟังในกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ
ที่องค์การก�าหนดขึ้น
๔. หลักเอกภาพในการบังคับบัญชา (Unity of Command) หมายถึงอ�านาจที่ จะควบคุม
สั่งการผู้ใต้บังคับบัญชาเป็นของผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียว หรือผู้ใต้บังคับบัญชา ทุกคนจะต้องรับ
ฟังค�าสั่งจากผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียวเท่านั้น
๕. หลักเอกภาพในการอ�านวยการ (Unity of Direction) หมายถึงการท่กลุ่มกิจกรรมท�างาน
ี
ี
ึ
ั
งานหน่ง ๆ น้น จะต้องมีแผนงานวัตถุประสงค์
และทิศทางในการท�างานท่ชัดเจนแต่เพียงอย่างเดียว
๖. หลักผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นรองผลประโยชน์ส่วนรวม (Subordination of Individu-
al Interest to General Interest) หมายถึง การให้ความส�าคัญของผลประโยชน์ขององค์การ
เหนือกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว โดยค�านึงถึงความส�าเร็จขององค์การเป็นส�าคัญ
๕ วิเชียร วิทยอุดม, ทฤษฎีองค์การ, (กรุงเทพมหานคร : ธีระฟิล์มและไชเท็กซ์, ๒๕๔๘), หน้า ๒๙-๓๔.
�������������������.indd 60 11/23/19 1:35 PM
61
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๗.
หลักผลประโยชน์ตอบแทน (Remuneration of Personnel) หมายถึง การให้ผล
ี
ตอบแทนท่ยุติธรรมในการท�างานให้เหมาะสมกับสภาพการจ้างงานค่าครองชีพและความพอใจสูงสุด
ของฝายคนงานและฝายนายจ้างด้วย
๘. หลักการรวมอ�านาจ (Centralization) หมายถึง การให้มีศูนย์รวมการตัดสินใจ
การควบคุมอยู่ท่ส่วนกลางและให้มีการกระจายอ�านาจหน้าท่เหมาะสมสอดคล้อง และพอเหมาะกับ
ี
ี
องค์การนั้น ๆ
ั
�
๙. หลักสายการบงคบบญชา (Scalar Chain) หมายถึง ลาดับสายของการบังคบบญชา
ั
ั
ั
ั
ที่ลดหลั่นกันไปตามล�าดับ จากระดับสูงสุดลงมาถึงระดับต�่าสุดขององค์การ
๑๐. หลักของความมีระเบียบ (Order) หมายถึง การจัดระเบียบวัสดุสิ่งของ และตัวบุคคลให้
อยู่ในต�าแหน่งที่ได้จัดไว้อย่างเหมาะสมเพื่อควบคุมได้ง่ายขึ้น
ี
๑๑. หลักความเสมอภาค (Equity) หมายถึง การจัดให้มีความยุติธรรมแก่ทุกคนท่อยู่ใต้
ั
การบังคับบัญชา ต้องปฏิบัติต่อทุกคนอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกันโดยท่วถึงท้งองค์การ ปราศจาก
ั
การล�าเอียง
๑๒. หลักความมั่นคง (Stability of Tenure of Personnel) หมายถึง
หลักประกันบุคคล
ในองค์การให้สามารถท�างานอยู่ในองค์การอย่างมีประสิทธิภาพได้นาน ไม่ให้มีการย้ายงานออกจาก
งานได้สูง
ิ
๑๓. หลักความคิดริเร่มสร้างสรรค์ (Initiative) หมายถึง การประดิษฐ์ความคิด ความสร้างสรรค์
รวมถึงวิธีการใหม่ ๆ ซึ่งช่วยให้การด�าเนินงานขององค์การบรรลุตาม วัตถุประสงค์
๑๔. หลักของความสามัคคี (Esprit De Corps) หมายถึง การท�างานร่วมกันเป็นกลุ่ม และ
ส่งเสริมให้มีความสัมพันธ์อันดีต่อกัน โดยสร้างบรรยากาศในการร่วมมือให้ดีขึ้น ในองค์การเพื่อใช้
ความรู้ความสามารถของบุคคลอย่างเต็มที่
ั
ั
จากแนวความคิดตามหลักการบริหารท้ง ๑๔ ข้อน้น ได้น�าไปสร้างเป็น หลักการ จัดองค์การ
ึ
ตามแบบ ฟาโยล์เรียกว่า OSCAR ซ่งมีแนวทางท่ต้องปฏิบัติ ๕ ประการ คือ ต้องก�าหนดวัตถุประสงค์
ี
(Objectives) ต้องค�านึงถึงความเช่ยวชาญงานเฉพาะอย่าง (Specialization) ต้องจัดให้มีการประสาน
ี
งาน (Co-ordination) ต้องก�าหนดอ�านาจหน้าท่ (Authority) และต้องก�าหนดความรับผิดชอบ
ี
(Responsibility)
หลักการและทฤษฎีการบริหารของฟาโยล์ที่สร้างขึ้นมาก็มุ่งให้ผู้บริหารน�าไป ปรับปรุงการ
บริหารโดยท่ว ๆ ไป และสามารถน�าไปใช้ในการบริหารองค์การทุกประเภท ท�าให้มีความเช่อว่า
ื
ั
ศาสตร์ในการบริหารนั้นเป็นหลักสากล จึงสามารถน�าไปใช้ในการบริหารองค์การทุกประเภทได้
ลูเธอ กูลิค และ ลันดอล เออวิค เป็นนักบริหารชาวอังกฤษ ได้ศึกษาผลงาน ของฟาโยล์
และอาศัยประสบการณ์ในการท�างานบริหารมาหลายป ได้ก่อให้เกิดการพัฒนา แนวความคิดหลัก
การทางบริหารขึ้นมาในป ค.ศ. ๑๙๓๗
เขาทั่งสองคนได้ร่วมกันเขียนหลักการบริหารไวในหนังสือ
"Papers on the Science of Administration" ดังนี้
�������������������.indd 61 11/23/19 1:35 PM
62
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑. หลักเอกภาพในการบังคับบัญชา (Unity of Command) คืออ�านาจที่จะควบคุมสั่งการ
ผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นของผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียว
๒. หลักการใช้ที่ปรึกษา (Use of Staff) คือ ควรมีฝายงานด้านวิชาการท�าหน้าที่ให้ความ
ช่วยเหลือและให้ค�าปรึกษาด้านข้อมูลแก่ผู้ปฏิบัติงาน
๓.
หลักการจัดแบ่งส่วนงานในองค์การ (Depart Mentation) คือการจัดแบ่ง ส่วนงานจะ
ต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์ กระบวนการของงาน บุคคลและสถานที่
ี
๔. หลักอ�านาจและหน้าท่ (Authority) คือ อ�านาจหน้าท่ตามต�าแหน่งงาน จะต้องสอดคล้อง
ี
กับระดับความรับผิดชอบตามต�าแหน่งงานนั้น
๕. หลักช่วงกว้างของการบังคับบัญชา (Span of Control) คือจ�านวนผู้ใต้บังคับบัญชาที่
อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของหัวหน้าคนหนึ่ง ๆ
๖. หลักการบรรจุคนให้เหมาะสมกับโครงสร้างขององค์การ (Fitting People to the
Organization Structure) คือ การบรรจุคนต้องให้เหมาะกับลักษณะของงานตาม โครงสร้างของ
องค์การนั้น ๆ
ั
ี
นอกจากน้บุคคลท้งสองยังได้ก�าหนดหน้าท่ในการบริหารหรือกระบวนการบริหารไว้
ี
ี
ึ
๗ ประการ ซ่งเป็นหลักการท่น�ามาใช้ในการบริหารงานในระบบราชการไทย เรียก ย่อ ๆ ว่า
"POSDCORB" มีหลักการดังต่อไปนี้
๑. การวางแผน (Planning) หมายถึง การก�าหนดวิถีทางที่จะปฏิบัติงานไว้ ล่วงหน้า ซึ่งเป็น
ื
หน้าท่ส�าคัญเบ้องต้นท่ผู้บริหารจ�าเป็นต้องมี โดยมีการก�าหนดวัตถุประสงค์
แนวทางหรือกลยุทธ์
ี
ี
(Strategies) จัดท�าแผนงาน ให้ครอบคลุมทุกแง่ทุกมุม ซึ่งจะท�าให้เกิดผลส�าเร็จตามเป้าหมายที่ได้
วางไว้
๒. การจัดองค์การ (Organizing) หมายถึง ภาระหน้าท่ในการก�าหนด จัดเตรียมและจัด
ี
ความสัมพันธ์ของกิจกรรมต่าง ๆ ในหน่วยงานขององค์การ เพื่อให้สามารถบรรลุผลส�าเร็จตาม
วัตถุประสงค์ของหน่วยงานหรือองค์การอย่างมีประสิทธิภาพ
๓. การจัดคนเช้าท�างาน (Staffing) หมายถึง ภาระหน้าที่เกี่ยวกับการบริหาร ตัวบุคคลเริ่ม
ด้วยเสาะหาคัดเลือกตัวบุคคลเช้ามาท�างานในองค์การ และวางตัวบุคคลให้มีคุณสมบัติเหมาะสมกับ
ลักษณะของงานต่าง ๆ เพื่อความมีประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน
ั
๔. การอ�านวยงานหรือการส่งการ (Directing) หมายถึง ภาระหน้าทีในการก�ากับส่งงาน
ั
และรู้จักหลักวิธีในการช้แนะ ควบคุมบังคับบัญชาให้การท�างานของผู้อยู่ใน บังคับบัญชาเป็นไปตาม
ี
วัตถุประสงค์ที่ได้วางไว้
ั
๕. การประสานงาน (Co-Ordinating) หมายถึง การด�าเนินการให้หน่วยงานมี สัมพนธภาพ
ื
ในการปฏิบัติงานระหว่างกันเป็นไปอย่างสอดคล้อง เช่อมโยงระหว่างกันและกัน โดยมีการปฏิบัต ิ
กันอย่างสมานฉันท์เป็นกลุ่มก้อน ท้งน้เพ่อให้งานบรรลุถึงวัตถุประสงค์เดียวกัน อีกท้งเป็นการประหยัด
ั
ี
ั
ื
มีผลงานและการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
�������������������.indd 62 11/23/19 1:35 PM
63
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๖. การรายงาน (Reporting) หมายถึง ระบบการรายงานซึ่งหน่วยงานมีหน้าที่ รับผิดชอบ
การรายงานผลการปฏิบัติงาน ประมวลสถิติของงาน
หรือสอดส่องดูแลสภาพของ เหตุการณ์ที่เกิด
ขึ้นภายในหน่วยงาน
ี
๗. การงบประมาณ (Budgeting) หมายถึง แผนทางการเงินของรัฐบาลท่ จัดท�าข้นเพ่อ
ื
ึ
แสดงรายรับและรายจ่ายที่รัฐบาลก�าหนดจะจัดท�าตามโครงการต่าง ๆ ในปต่อไป โดยแสดงวงเงิน
ค่าใช้จ่ายแต่ละโครงการ และวิถีทางหาเงินมาใช้จ่ายตามโครงการนั้น ๆ
ั
การบริหารงานในองค์การ ถ้าหากพิจารณาโดยท่วไปแล้วจะเห็นว่า มิได้ใช้วิธีการแบบ
วิทยาศาสตร์ ตามที่ควรจะเป็น ทั้งนี้เพราะหลักการต่าง ๆ นั้นได้มาจากประสบการณ์ สามัญส�านึก
และการรวบรวมข้อมูลทั่วไปเท่านั้น ดังนั้นจึงปรากฏมีผู้ที่โจมตีทฤษฎีนี้ในเวลา ต่อมา
๓.๓.๔ ทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucracy)
ค�าว่า “ระบบราชการ” หรือ Bureaucracy นั้น จุมพล หนิมพานิช ได้กล่าวว่า เกิดจาก
๖
การน�าค�า ๒ ค�ามารวมกันคือ ค�าว่า Bureau กับว่าค�าว่า Cracy ค�า ว่า Bureau หมายถึงผ้าปูโตะ
ั
ของเจ้าหน้าท่ของรัฐบาลฝร่งเศส ส่วนค�าว่า Cracy หมายถึงการ ปกครอง (Rule of Government)
ี
ั
ึ
ฉะน้นแง่หน่งของความหมายของค�าน้จึงน่าจะหมายถึง
การปกครองโดยบุคคลท่น่งท�างานบนโตะ
ี
ั
ี
เขียนหนังสือ
ส่วนความหมายท่เป็นภาษาไทยน้นมีผู้ให้ไว้หลากหลาย เช่น ระบบราชการ ทฤษฎีระบบ
ี
ั
ราชการ องค์กรแบบราชการ หรือการจัดองค์การแบบระบบราชการ แต่ นักวิชาการส่วนใหญ่จะใช้
ค�าว่า “ระบบราชการ” ซึ่งเป็นค�าที่มีความหมายค่อนข้างกว้างขวาง อย่างไรก็ตาม ค�าว่า “ระบบ
ราชการ” มักท�าให้คนส่วนใหญ่เข้าใจผิดว่าเป็นการจัดการภาครัฐ
ึ
ซ่งได้แก่ส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐในระบบราชการ ระบบราชการสามารถแยกออก
ได้เป็น ๒
ลักษณะ ลักษณะแรก ระบบราชการมีฐานะเป็นสกาบันทางลังคมสถาบันหนึ่ง ซึ่งมีความ
ต่อเน่อง มีการจัดการท่มีประสิทธิภาพ มีผลประโยชน์ท่จะต้องปกป้องรักษา ท�าให้ยาก แก่การแก้ไข
ื
ี
ี
เปลี่ยนแปลง มีลักษณะเฉพาะตัวของตัวเอง อีกลักษณะหนึ่ง ระบบราชการคือ รูปแบบหนึ่งในการ
จัดองค์การ กล่าวคือ เป็นระบบการท�างานระบบหนึ่งเท่านั้น โดยปกติ หมายถึงระบบการบริหาร/
ระบบการท�างานของรัฐบาล หากมองในแง่ที่ระบบราชการสามารถ แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรืออาจยุบ
ทิ้งไปเลยก็ได้ถ้ามีปัญหามาก
แล้วหารูปแบบการบริหาร / การ จัดองค์การแบบใหม่ที่ดีกว่า เหมาะ
สมกว่ามาใช้แทน แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง ระบบ ราชการคือผลลัพธ์ของการผสมผสานระหว่าง
๒ ลักษณะข้างต้น ท�าให้ยากแก่การแก้ไข เปลี่ยนแปลง
๗
๖ จุมพล หนิมพานิช, ระบบราชการเปรียบเทียบ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบและการ บริหารการพัฒนา,
(กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๓๘), หน้า ๒๑๒.
ิ
ั
ิ
ี
๗ สัมฤทธ์ ยศสมศักด์, หล้กรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและทฤษฎี, พิมพ์คร้งท่ ๒. (กรุงเทพมหานคร :
รัตนพรชัย,
๒๕๔๘), หน้า ๘๗.
�������������������.indd 63 11/23/19 1:35 PM
64
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ั
่
ี
้
่
้
ื
่
้
่
ื
ิ
้
จากความหมายของระบบราชการทกลาวมาขางตน เพอใหเกดความเขาใจ รวมกนในเบองตน
้
้
ื
ผู้เรียบเรียงจะใช้ค�าว่า “การจัดองค์การแบบราชการ” เม่อกล่าวถึง Bureaucracy ในเชิงความหมาย
ี
แคบท่เก่ยวกับรูปแบบการบริหาร และจะใช้ค�าว่า “ระบบราชการ” ในเชิงความหมายกว้าง
ี
ื
ั
เม่อกล่าวรวมถึงทฤษฎี แนวคิด ตลอดจนระบบบริหารส่วนราชการและหน่วยงานภาครัฐ ดังน้น
ค�าว่าระบบราชการจึงมีความหมายครอบคลุมค�าว่าการ จัดองค์การแบบราชการอยู่ด้วย
แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน เป็นบุคคลแรก ที่เสนอความคิด
ี
ี
เก่ยวกับโครงสร้างขององค์การในรูปแบบอุดมคติ (Ideal Type) หรือท่รู้จักในนามระบบราชการ
(Bureaucracy) หรือองค์การขนาดใหญ่ที่เป็นทางการ แม็ก เวเบอร์ จึงเป็นบุคคลเพียงคนเดียวใน
้
ี
ุ
�
ี
ิ
ั
ยุคนนท่สร้างองค์การแบบราชการในอดมคตท่ไม่ได้เกิดจากประสบการณ์ในการทางาน (Ideal Type
of Bureaucracy) ซึ่งมีลักษณะที่มีเหตุมีผลโดยกฎหมาย (Legal rational) แต่เขาสร้างในแง่มุม
ของนักวิชาการหรือของปัญญาชนท่คิดว่า รูปแบบองค์การในอุดมคติหรือองค์การท่มีรูปแบบบริสุทธ ิ ์
ี
ี
(Pure Form) ก็คือรูปแบบระบบราชการ หรือองค์การขนาดใหญ่ที่เป็นทางการ
ี
ตามแนวความคิดของ เวเบอร์ การท่ผู้น�าหรือผู้บริหารจะท�าการปกครอง และบริหารกิจการ
งานของกลุ่มชนไปได้นั้น ผู้น�าจะต้องมีสิ่งส�าคัญ ๒
ประการ คือ อ�านาจ (Authority) และกลไก
ื
ทางการบริหาร (Administrative Apparatus) ในเร่องของอ�านาจ หมายถึงความสามารถของบุคคล
ื
ี
ึ
ี
คนหน่งในการท่จะเปล่ยนพฤติกรรมของคนอ่น ๆ ให้เป็นไปตามท่ตนต้องการ การท่บุคคลใดจะ
ี
ี
ปกครองคนอื่นได้ก็ต่อเมื่อเขามีอ�านาจปกครองอยู่ และอ�านาจนั้นจะต้องเป็นที่ยอมรับของกลุ่มคน
ที่อยู่ใต้ปกครองด้วย (Legitimation of Power) นอกเหนือจากอ�านาจแล้ว บุคคลนั้นยังจ�าเป็นต้อง
อาศัยกลไกการบริหาร
ซงถอได้ว่าเป็นส่งจ�าเป็นทจะช่วยให้การใช้อ�านาจปกครองดาเนินไปด้วยด ี
่
ี
�
ึ
ื
่
ิ
โดยกลไกการบริหารอาจมีรูปแบบแตกต่างกันออกไปตามความเหมาะสมกับรูปแบบของอ�านาจ
และ เวเบอร์ได้แบ่งรูปแบบแห่งการใช้อ�านาจการปกครองบังคับบัญชาเป็น ๓ รูปแบบ
ซึ่งสัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ ได้รวบรวมไว้ดังนี้
๑. รูปแบบการใช้อ�านาจเฉพาะตัว (Charismatic Domination) ซึ่งเป็นการอาศัยลักษณะ
ื
ั
ึ
เฉพาะตัวซ่งได้แก่บุคลิกลักษณะความเป็นผู้น�าเป็นปัจจัยโน้มน้าวให้ผู้ตามท้งหลาย
เช่อฟังและยอม
ปฏิบัติตามค�าสั่งและเจตนารมณ์ของผู้น�า การใช้อ�านาจมีลักษณะไม่เคร่งครัด รัดกุมนักและไม่ค่อย
มีเสถียรภาพ เรียกรูปแบบกลไกการบริหารนี้ว่า Communal
๒. รูปแบบการใช้อ�านาจแบบประเพณีนิยม (Traditional Domination) ความชอบธรรม
ของอ�านาจขึ้นอยู่กับประเพณีดั้งเดิมของสังคม ผู้ตามเชื่อฟังค�าสั่งของผู้น�า เพราะผู้ตามมักมีความ
เห็นว่า ผู้น�าเป็นหัวหน้าท่ถูกต้องตามขนบธรรมเนียมประเพณีท่ยึดถือปฏิบัติกัน มาช้านาน ในระดับ
ี
ี
ชาติ
ผู้น�าที่ใช้อ�านาจแบบประเพณีนิยมต่อคนจ�านวนมากนั้น จ�าเป็นที่ต้องใช้กลไกการบริหารแบบ
Feudal Patrimonial
๓. รูปแบบการใช้อ�านาจตามกฎหมาย (Legal Domination) การใช้อ�านาจของผู้น�า ตั้งอยู่
บนรากฐานของตัวบทกฎหมาย ผู้ตามเชื่อฟังค�าสั่งของผู้น�าเพราะฝายหลังเป็นบุคคลที่มีหน้าที่เป็น
ี
ผ้นา ซงดารงต�าแหนงอยางชอบธรรมตามกฎหมาย ผตามปฏบัติตามผนาเพราะ มกฎเกณฑ์ระเบยบ
ี
ู
ิ
่
่
้
ู
�
่
�
ึ
ู้
�
�������������������.indd 64 11/23/19 1:35
PM
65
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
แบบแผนก�าหนดไว้ให้ท�า กลไกการบริหารซึ่งท�าหน้าที่รองรับการใช้ อ�านาจตามกฎหมายของผู้น�า
ี
ั
ึ
ี
ต่อมวลชนน้ได้แก่ Bureaucracy ซ่งเป็นระบบการจัดองค์การท่ ต้งอยู่บนรากฐานของกฎหมายเป็น
ส�าคัญ
จากการศึกษาแนวคิดของนักวิชาการท่หลากหลายท้งนักวิชาการตะวันตก และนักวิชาการ
ี
ั
ไทย ผู้เรียบเรียงจะขออธิบายลักษณะของการจัดองค์การแบบราชการใน ๒ มิติ คือ
๑. มิติทางด้านโครงสร้าง ซึ่งมีลักษณะที่ส�าคัญคือ
๑.๑
การแบ่งงานกันท�าและความช�านาญเฉพาะทาง (Division of Labor and Func-
tional Specialization) งานต่าง ๆ จะถูกจัดแบ่งเป็นประเภทและจุดมุ่งหมาย โดยมีการ แบ่ง
ขอบเขตอ�านาจที่ชัดเจนของแต่ละหน่วยงาน และมุ่งเน้นในการก�าจัดความซ�้าซ้อนและ เหลื่อมล�้า
ของแต่ละหน้าที่
ั
๑.๒ การมีสายการบังคับบัญชาท่ลดหล่นกันลงมา (Hierarchy) เป็นล�าดับจากสูงลง
ี
มาต�่า สายการบังคับบัญชาที่ชัดเจนแสดงให้เห็นว่าต�าแหน่งใดหรือหน่วยงานใด อยู่ในล�าดับขั้นใด
ในองค์การ
อยู่สูงกว่าหรือต�่ากว่าต�าแหน่งใดหรือหน่วยงานอื่นในองค์การบ้าง
ี
๑.๓ การมีระบบของกฎเกณฑ์ไว้อย่างแน่นอน (System of Rules) กรอบท่ เป็นทางการ
ึ
ของกฎเกณฑ์และวิชาการถูกก�าหนดข้นเพ่อให้เกิดความม่นคง สามารถคาดเดา ได้ เพ่อให้เกิดความ
ื
ั
ื
มั่นใจในผลการปฏิบัติงาน
ึ
ึ
๑.๔ การรักษาไว้ซ่งแฟ้มงานและบันทกต่าง ๆ อย่างเป็นลายลักษณ์อักษร (Maintenance
of Files and Other Records) เพ่อให้เป็นหลักประกันในการท�างานว่าการปฏิบัติงานมีความเหมาะสม
ื
กับสถานการณ์
และสอดคล้องกันกับการปฏิบัติงานในอดีตใน สถานการณ์ที่คล้ายคลึงกัน
๑.๕ การเป็นวิชาชีพ (Professionalization) การรับราชการถือว่าเป็นอาชีพท่ม่นคง
ั
ี
การแต่งตั้งถือเกณฑ์ด้านคุณสมบัติและความช�านาญงาน มีรายได้ที่แน่นอน รวมทั้งสวัสดิการ และ
บ�านาญ
๒. มิติทางด้านพฤติกรรม โดยลักษณะทางด้านพฤติกรรมคือ
๒.๑ การไม่ค�านึงถึงตัวบุคคล (Impersonality) ระบบราชการเป็นการบริหาร ที่ขึ้นอยู่
ี
ิ
ั
กับวินัย บุคคลแต่ละคนเช่อฟังค�าส่งต่าง ๆ
เพราะมีความรู้สึกว่ากฎหรือค�าส่งเป็นส่งท่ทุกคนรับรู้กัน
ื
ั
ี
โดยท่วไปเป็นอย่างดีว่าจะเป็นหนทางน�าไปสู่เป้าหมายท่ต้องการ และจากการท่บุคคลแต่ละคนเช่อ
ื
ั
ี
ั
ิ
ฟังค�าส่งจึงเป็นการละท้งการใช้วิจารณญาณด้วยตนเองไม่ว่าค�าส่ง น้นจะสมเหตุสมผลหรือชอบธรรม
ั
ั
หรือไม่ก็ตาม
๒.๒ การใช้เหตุผล (Rationality) ระบบราชการเป็นการท�างานท่เป็นอาชีพ มีการใช้
ี
เหตุผล มีการแบ่งแยกทั้งเรื่องส่วนตัวและทรัพย์สินของบุคคลออกจากองค์การ การไม่ยึดถือความ
�
ี
ั
เป็นส่วนบุคคลท้ง ๆ ท่ตัวข้าราชการในฐานะปัจเจกบคคล เป็นบุคคลราชการททางานในองค์การ
่
ี
ุ
ก็ย่อมจะมีการปฏิบัติงานโดยค�านึงถึงผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นส�าคัญ
�������������������.indd 65 11/23/19 1:35 PM
66
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒.๓ การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation) ระบบราชการเป็นการท�างานที่
ี
ี
ั
ื
ผ่านกฎระเบียบและสายอ�านาจการบังคับบัญชา แม้จะมุ่งท่จะให้เกิดความเท่ยงตรง เพ่อความม่นใจ
ในผลการปฏิบัติงาน
แต่การยึดกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด ย่อมมีผลท�าให้ พฤติกรรมของข้าราชการ
ขาดความยืดหยุ่น ท�าให้ข้าราชการไม่กล้าตัดสินใจ และเผลอคิดว่า กฎระเบียบคือเป้าหมายของ
องค์การ การท�างานของข้าราชการจึงมุ่งให้ความส�าคัญต่อ กฎระเบียบแทนที่จะให้ความส�าคัญกับ
การบริการประชาชน
ี
แนวคิดเก่ยวกับระบบราชการท่กล่าวมาข้างต้น การมองของนักวิชาการมีท้ง ในแง่บวก
ั
ี
ี
ื
แง่ลบ และแง่ท่เป็นกลาง ในแง่บวกนั้นมองว่าเป็นรูปแบบของการบริหารว่าเป็น เคร่องมือท่ม ี
ี
ี
ประสิทธิภาพมากท่สุดในการบริหารขนาดใหญ่ เพราะมีการจัดองค์การท่ดี มีการแบ่งงานกันท�า
ี
อย่างเป็นระบบและสัดส่วน ท�าให้เกิดความช�านาญ ความรวดเร็ว และความประหยัด นอกจากนี้ยัง
เป็นระบบที่สร้างความยุติธรรม เพราะท�างานภายใต้กรอบของ กฎหมาย ระเบียบแบบแผนที่รัดกุม
มีเหตุผล จึงลดการเล่นพรรคเล่นพวกลง ท�าให้การ บริหารงานมีประสิทธิภาพสูง ส่วนนักวิชาการ
ั
ึ
ี
ี
ท่มองในแง่ลบน้น มีความเห็นว่า ระบบราชการ ในฐานะท่เป็นรูปแบบหน่งในการจัดองค์การมีความ
แข็งทื่อ ไม่ยืดหยุ่น
ท�าให้คนเป็นหุ่นยนต์ มีหน้าที่คอยรับแต่ค�าสั่ง ท�าให้ไม่สามารถปรับเปลี่ยนตัว
ี
ให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมท่เปล่ยนแปลงไป และย่งในภาวะวิกฤตการณ์ด้วยแล้วระบบราชการ
ิ
ี
ึ
่
ื
ย่งไร้ประสิทธภาพในการแก้ไขปัญหา เมอมีปัญหาขนมา ระบบราชการจะแก้ปัญหาด้วยการออก
้
ิ
ิ
ระเบียบกฎเกณฑ์จน ท�าให้มีระเบียบมากมาย ยุ่งยากสลับซับซ้อนแต่แก่ไขอะไรไม่ได้ เพราะถก
ู
ี
ั
ี
ี
พันธนาการด้วย ระเบียบมากมาย และนักวิชาการท่มองในแง่ท่เป็นกลางน้น
กลุ่มน้มองระบบราชการ
ึ
ี
ั
เป็นรูปแบบของการจัดองค์การประเภทหน่งท่มีท้งข้อดีและข้อเสีย โดยได้แยกตัวบุคคลออกจาก
็
่
์
่
ั
้
ระบบราชการ และเหนว่าขาราชการมทงพวกท่เหนแกประโยชนสวนตวและสวนรวม จงจาเปนตอง
็
ึ
�
็
้
ั
้
ี
ี
่
แยกพวกที่ดีออกจากพวกที่ไม่ดี แต่นักคิดในแนวนี้มักมองข้ามอิทธิพลของโครงสร้างไป คือมองไม่
ั
เห็นว่าปัญหาของระบบราชการน้นไม่ใช่เร่องส่วนตัว/ส่วนบุคคล เท่าน้น แต่เป็นปัญหาในระตับ
ื
ั
โครงสร้างด้วย และถ้าพิจารณาอย่างรอบคอบแล้ว กลุ่มที่มองระบบราชการแบบกลาง ๆ นี้ มีแนว
๘
โน้มค่อนไปทางพวกที่มองระบบราชการในแง่บวก
จะเห็นได้ว่าทฤษฎีสมัยดงเดิม ในช่วง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ค.ศ. ๑๙๕๐ น้น จะเน้นให้ ความส�าคัญ
ั
ั
้
กบการจัดโครงสร้างขององค์การ ทงยังให้ความส�าคัญกับหลักเกณฑ์และ กฎหมายในการท�างาน
ั
้
ั
ิ
มากเกินไป ให้ความส�าคัญกับเป้าหมายในระดับรอง ๆ ลงมา ท�าให้คนขององค์การไม่มีความคิดริเร่ม
ไม่มีความเป็นตัวของตัวเอง ต้องคอยยินยอมปฏิบัติตาม
ค�าสั่ง กฎ ระเบียบ อยู่ตลอดเวลา ทฤษฎี
๘ สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์, หล้กรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและทฤษฎี, หน้า ๙๐-๙๔.
�������������������.indd 66 11/23/19 1:35 PM
67
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ี
ื
น้จึงไม่ได้มีการค�านึงถึงความต้องการทางด้านจิตใจ ของผู้ปฏิบัติงาน ยังเน้นถึงเร่อง การรวมอ�านาจ
ั
และรวมอ�านาจไว้เฉพาะในระตับสูงเท่าน้น มีการเน้นถึงล�าดับช้นของสายการบังคับบัญชา มีการ
ั
ติดต่อสื่อสารภายในองค์การจ�ากัดอยู่
เฉพาะตามสายของการบังคับบัญชาเท่านั้น ท�าให้การบริหาร
ไม่สามารถน�าไปปฏิบัติให้ได้ผล และมีประสิทธิภาพได้ ทั้งนี้เพราะสภาพแวดล้อมขององค์การนั้น ๆ
ี
ี
ี
ิ
ึ
เปล่ยนแปลงไปอยู่เสมอ เป็นแนวความคิด ซ่งมักจะมุ่งเน้นไปท่การควบคุมว่าเป็นส่งท่มีความส�าคัญ
มาก เพราะเป็นปัจจัยที่น�าไปสู่การท�างานให้เกิดการประหยัด และมีประสิทธิภาพ และยังมุ่งเน้นให้
ิ
ื
ความส�าคัญกับการเพ่มผลผลิต และเกิดประสิทธิผล จึงมีการออกแบบองค์การ เพ่อให้เกิดความ
คล่องตัวและรวดเร็วในการปฏิบัติงาน อันได้แก่จัดให้มีการแบ่งงานกันท�า ตามความช�านาญเฉพาะอย่าง
และแต่ละส่วนจะท�างานตามหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมาย
๓.๔ แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐
ี
ึ
เน่องจากทฤษฎีแนวความคิดใหม่ท่เกิดข้นในช่วง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ มีลักษณะเป็นความ
ื
ั
ี
ี
คิดท่โจมตีท้าทายความถูกต้องของทฤษฎีด้งเดิม ผู้เรียบเรียงจึงเรียกกลุ่มทฤษฎีใหม่น้ว่า “ทฤษฎ ี
ี
ั
ท้าทาย” ในส่วนน้จะอธิบายทฤษฎีท้าทายท้ง ๔ ทฤษฎี ตามล�าดับคือ
การบริหารคือการเมือง ระบบ
ราชการแบบไม่เป็นทางการมนุษยสัมพันธ์ และศาสตร์การบริหาร
๓.๔.๑ การบริหารสื่อการเมือง (Politics and Administration)
ความคิดท่ว่าการบริหารแยกจากการเมืองโดยเด็ดขาด ได้ท�าให้นักวิชาการ หลายท่าน
ี
ไม่สบายใจมาดั้งแต่ทศวรรษ ๑๙๓๐ แล้ว จนกระทั้งหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ คือ ป ค.ศ. ๑๙๔๖ มี
หนังสือรวมบทความชื่อ Elements of Public Administration ซึ่งมี ฟริสต์ มอสเทน มารค (Fritz
Morstein Marx) เป็นบรรณาธิการ ได้รวบรวมบทความ ๑๕ บทความ เขียนโดยบุคคลซ่งม ี
ึ
ประสบการณ์เคยท�างานให้กับรัฐบาลในสมัยสงครามโลกครั้งที่ ๒ ข้อเขียนเหล่านั้นได้อธิบายว่าใน
โลกความเป็นจริงแล้ว นักบริหารงานของรัฐมีบทบาทเป็นนักการเมือง ภาพพจน์ท่ว่าการบริหารแยก
ี
ี
ี
จากการเมืองน้น ไม่ตรงกับสภาพความเป็นจริง อันท่จริงการเปล่ยนแปลงด้านงบประมาณ และด้าน
ั
บริหารงานบุคคลในองค์การของรัฐ เป็นเรื่องที่มีการเมืองพัวพันอย่างใกล้ชิดทั้งสิ้น
สาระของทฤษฎีการบริหารคือการเมืองคือ การยอมรับถึงความสัมพันธ์ ระหว่างการเมือง
และการบริหาร
อีกทั้งยังมีความขัดแย้งทั้งภายในและภายนอกองค์การอัน จะส่งผลทางการบริหาร
และจะต้องพยายามขจัดความขัดแย้งเหล่าน้ด้วยวิธีการเจรจาต่อรอง หรือประนีประนอมกันโดย
ี
สันติวิธีจากกลุ่มหรือฝายต่าง ๆ ตามกระบวนการทางการเมือง อย่างมีกติกาตามครรลองของ
ประชาธิปไตย แต่ทฤษฎีนี้ยังไม่มีผู้น�ามาศึกษาวิจัยเชิง ประจักษ์กันอย่างแพร่หลายเท่าที่ควร และ
ั
้
ึ
้
ี
็
่
่
็
ึ
ี
ั
ิ
ึ
ถงแมวาจะมการศกษาวจยเชงประจกษกนบาง ก เปนแคกรณศกษา (idiographic)
เทานน ถอยแถลง
่
้
ิ
์
ั
้
ั
ที่มีลักษณะเป็นจริงโดยทั่ว ๆ ไป (Generalizations) ที่ได้จากการศึกษาเหล่านี้จึงยังมีความแกร่ง
อยู่ในระดับต่า ยังไม่เพียงพอท่จะส่งสมองค์ความรู้ทางด้านน้มากนัก อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันน้นัก
ี
ี
ี
�
ั
รัฐประศาสนศาสตร์ เร่มจะน�าเอาแบบจ�าลองน้มาวิจัยกันมากข้น ดังจะเห็นได้จากทฤษฎีระบบ
ึ
ิ
ี
ทฤษฎีระบบย่อย และทฤษฎีการเมือง เศรษฐกิจขององค์การรัฐบาล
�������������������.indd 67 11/23/19 1:35 PM
68
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓.๔.๒ ระบบราชการแบบไม่เปนทางการ (Informal Bureaucracy)
แนวการศึกษาระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ เป็นความคิดของ นักวิชาการหลายท่านที่
ิ
ิ
ี
่
ี
ท้าทายข้อเสนอของเวเบอร์ เกยวกับความมประสทธภาพสูงสุดของ ระบบราชการในอดมคต ิ
ุ
�
้
ี
�
ี
ิ
ิ
นกวชาการเหล่านไดทาการศึกษากรณเฉพาะเรอง เพ่อแสดงใหเหนว่าความจรงแลวองคการทดาเนน
ั
้
่
็
้
ิ
์
้
่
ื
ื
ี
ี
การจัดองค์การตามแบบระบบราชการ ไม่จ�าเป็นเสมอ ไปว่าต้องเป็นองค์การท่มีประสิทธิภาพสูงสุด
ิ
ี
ี
อันท่จริงแล้ว ปัจจัยส�าคัญย่งในการก�าหนด ความส�าเร็จขององค์การไม่ได้อยู่ท่การจัดโครงสร้าง
องค์การให้ตรงกับลักษณะระบบราชการ แบบ เวเบอร์แต่กลับขึ้นอยู่กับความสามารถขององค์การ
ั
ั
์
ิ
์
้
่
ั
ู
ึ
ั
ในการควบคมพฤตกรรมของสมาชกองคการ และขนอยกบลกษณะความสมพนธแบบไมเปนทางการ
็
่
ุ
ิ
ภายในองค์การ
มากกว่าบางครั้งการอาศัยรูปแบบระบบราชการเป็นเกณฑ์ในการท�างาน อาจมีผล
ี
ท�าให้ องค์การไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย แต่กลับหันเหทิศทางองค์การไปในทางท่เบ่ยงเบนจาก
ี
ี
ี
เป้าหมายเดิมขององค์การได้ เกิดสภาวะท่เรียกว่า “ท�างานท่ผิดเป้าหมายเดิม” ท�าให้องค์การ
นั้นมีประสิทธิภาพต�่าลงๆ เข้าลักษณะที่ว่าองค์การนั้นปฏิบัติงานผิดหน้าที่ คือมิได้ด�าเนิน กิจกรรม
ต่าง ๆ ไปตามที่ควรจะด�าเนินการเพื่อประสิทธิผลสูงสุดตามเป้าหมายขององค์การหรือเข้าลักษณะ
ี
ั
ี
ี
ี
ท่ว่า
การปฏิบัติงานขององค์การได้ก่อให้เกิดผลท่ไม่ได้ต้งใจไว้ก่อน นักวิชาการท่ส�าคัญท่จัดอยู่ใน
แนวการศึกษาระบบราชการแบบไม่เป็นทางการนี้ เช่น โรเบิร์ท ไมเคิล (Robert Michels) โรเบิร์ฑ
เมอตัน (Robert Merton) อัลวิน กอลเนอร์ (Alvin Gouldner) เป็นต้น ในที่นี้จะอธิบายความคิด
ของนักวิชาการบางท่าน คือ โรเบิร์ท เมอตัน ได้ กล่าวถึงปรากฏการณ์ที่ องค์การเบี่ยงเบนทิศทาง
ึ
ี
ไปจากเป้าหมายเดิมขององค์การ เป็น กรณีท่เกิดข้นภายในระดับล่างของกลไกระบบราชการมิได้
ึ
เกิดข้นในระดับสูงสุดขององค์การ เมอตันได้กล่าวว่าระบบราชการเป็นปัจจัยส�าคัญในการปันบุคลิก
ของสมาชิก ส่งเสริมให้สมาชิกขององค์การนิยมหันไปยึดถือกฎระเบียบต่าง ๆ ของระบบราชการ
มากเกินไป คือถือ ว่ากฎระเบียบต่าง ๆ เหล่านั้นเป็นเป้าหมายขององค์การ แทนที่จะยึดถือว่าแท้
ื
ี
ั
ท่จริงแล้ว กฎระเบียบเหล่าน้นถูกก�าหนดข้นเพ่อเป็นมรรควิธีในการบรรลุเป้าหมายขององค์การอีก
ึ
ทีหนึ่งเท่านั้น กรณีที่นักสังคมสงเคราะห์เสนอให้เด็กปัญญาอ่อนอยู่กับครอบครัวของเด็ก เพราะรัฐ
มีนโยบายไม่ต้องการท�าให้ครอบครัวแตกแยก ถึงแม้ว่าในความเป็นจริงแล้วเด็ก ปัญญาอ่อน
คนนั้นท�าให้เด็กคนอื่น ๆ ในบ้านได้รับผลกระทบไปในทางที่ไม่ดีก็ตาม เข้าลักษณะที่ว่าข้าราชการ
ยึดถือนโยบายของรัฐเป็นหลัก โดยมิได้ค�านึงถึงความต้องการและ ประโยชน์ของผู้รับบริการอย่าง
ถ่องแท้เลย ๙
ี
จากตัวอย่างท่กล่าวมาน้นจะเห็นว่านโยบายของรัฐไม่ต้องการท�าให้ ครอบครัวแตกแยก
ั
สิ่งนี้คือมรรควิธีที่จะก่อให้เกิดความสงบสุขขึ้นได้ในสังคม ไม่ใช้เป้าหมาย แต่ผู้ปฏิบัติมักคิดว่านี้คือ
เป้าหมายต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด เป็นต้น
๙ พิทยา บวรวัฒนา, รัฐประศาสนศาสตร์ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗-ค.ศ.
�������������������.indd 68 11/23/19 1:35 PM
69
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓.๔.๓ มนุษยสัมพันธ์ (Human Relations)
ื
ี
นักทฤษฎีมนุษยสัมพันธ์ยึดถือปรัชญาความเช่อท่สวนทางกับวิทยาศาสตร์ การจัดการ กล่าว
ี
คือ เปล่ยนความสนใจจากการพยายามปรับปรุงองค์การ โดยวิธีออกแบบ การท�างานและการวางแผน
้
�
ั
็
้
ิ
ั
�
ี
่
ั
ั
์
่
่
ใหรางวลตอบแทนตามปรมาณงานททามาเปนการใหความสาคญตอความสมพนธแบบไมเปนทางการ
็
ื
ของกลุ่มลูกจ้าง และการนิเทศงานของ ฝายหัวหน้าคนงาน ส�านักความคิดมนุษย์สัมพันธ์มีความเช่อ
ว่ามนุษย์เป็นสัตว์สังคม ซึ่งมี ความต้องการที่ไร้เหตุผลและมิได้หวังผลตอบแทนในทางเศรษฐกิจแต่
่
ี
ื
ุ
็
ึ
ิ
ิ
ี
่
ี
ี
เพยงอย่างเดยว คนงานเป็นมนษย์ทมอารมณ์ ความรู้สก ความคดเหน ค่านยม ความเชอ และ
์
ึ
ี
ี
บุคลิกลักษณะ ซ่งลักษณะต่าง ๆ เหล่าน้เป็นปัจจัยท่มีผลต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลขององคการ
ี
ี
ท่ทฤษฎีวิทยาศาสตร์การจัดการมิไดให้ความส�าคัญต่อปัจจัยมนุษย์ ดังกล่าวเลย แนวความคิด เก่ยวกับ
ั
ี
ทฤษฎีมนุษยสัมพันธ์น้น มีแนวความคิดสองแนวทางท่ส�าคัญคือ
๑. การศึกษาความสัมพันธ์อย่างไม่เปนทางการภายในกลุ่ม (การวิเคราะห์ ระดับในกลุ่ม)
การศึกษาวิจัยของนักทฤษฎีมนุษยสัมพันธ์ที่ส�าคัญที่สุด ได้แก่การศึกษา ทดลองที่เรียกว่า
ี
Hawthorne Studies (ค.ศ. ๑๙๒๗ - ๑๙๓๒)
โดยกลุ่มนักวิชาการท่มีชื่อจาก คณะบริหารงานธุรกิจ
แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาดภายใต้การน�าของ เอลดัน เมโย (Elton Mayo) (ค.ศ. ๑๘๘๐ - ๑๙๔๙)
ื
มาท�าการศึกษาทดลองการท�างานของคนงานประจ�าโรงงานไฟฟ้า ช่อ Western Electric
Company ที่ตั้งอยู่ใกล้เมืองชิคาโก เป็นเวลาติดต่อกันห้าป (ค.ศ. ๑๙๒๗ - ๑๙๓๒)
คณะผู้ศึกษาวิจัยได้แบ่งการศึกษาวิจัยออกเป็น ๓ ประเภทคือ การศึกษาสภาพในห้อง
(Room Studies) การศึกษาโดยสัมภาษณ์ (Interviewing Studies) และการศึกษาโดยสังเกตการณ์
(Observational Studies)
โดยศึกษาวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Research) ที่เลือกศึกษาคน
งานท่มีจ�านวนประมาณ ๔,๐๐๐ คน ในโรงงาน จ�านวน ๒ กลุ่ม ซ่งท�างานอยู่ภายใต้สภาพการท�างาน
ี
ึ
คล้ายคลึงกัน โดยได้ทดลอง เปลี่ยนแปลงระดับความสว่างของแสงไฟเฉพาะกลุ่มที่หนึ่ง ขณะที่อีก
กลุ่มหน่งได้ควบคุม ความสว่างไม่เปล่ยนแปลง ผลท่ออกมาได้สร้างความประหลาดใจให้กับเมโย
ึ
ี
ี
ี
ี
และคณะผู้ศึกษาวิจัย โดยในกลุ่มท่หนึ่งท่จะมีการเปล่ยนแปลงระดับความสว่างของแสงไฟน้น
ี
ั
ี
่
ถงแม้ว่า
คณะผู้ศกษาวจยได้บอกคนงานในกล่มทหนงล่วงหน้าว่า จะเปลยนระดบความสว่างของ
ึ
ิ
่
ั
ึ
ึ
ี
่
ั
ุ
ี
ี
ึ
แสงไฟ แต่ในความเป็นจริงคณะผู้ศึกษาวิจัยมิได้เปล่ยน คนงานในกลุ่มท่หน่งกลับแสดงความพึง
พอใจและผลผลิตเพิ่มขึ้น
เมโยและคณะ จึงสรุปผลการศึกษาวิจัยว่า การเปลี่ยนแปลงที่ส�าคัญของ ประสิทธิภาพใน
ั
ี
ิ
การปฏิบัตหรือเหตุผลท่ท�าให้ผลผลิตเพ่มข้น มิได้เกิดจากสภาพทาง กายภาพ เช่น ระดบความสว่าง
ึ
ิ
จากแสงไฟ หรือปัจจัยอื่น เช่น
เวลาหยุดพักของคนงาน เท่านั้น แต่ยังเกิดจากปัจจัยทางจิตใจ โดย
ิ
เฉพาะอย่างย่ง สภาพทางจิตใจหรือทัศนคติของ คนงานท่มีต่องานของเขาและต่อหน่วยงาน คือ
ี
รวมตลอดทั้งความสัมพันธ์อย่างไม่เป็น ทางการของกลุ่ม หรือความต้องการด้านสังคมของคนงาน
ึ
ั
อีกด้วย กล่าวอีกนัยหน่งก็คือ การรวมกลุ่มอย่างไม่เป็นทางการของคนงาน ความต้งใจ ตลอดจน
ั
ขวัญและก�าลังใจของคนงานท่ อยู่ในกลุ่มน้น ย่อมส่งผลต่อการปฏิบัติงานของคนงานหรือต่อผลผลิต
ี
ี
้
เหล่าน
ถือได้ว่าเป็นลักษณะท่แสดงให้เห็นถึงการจัดการทรัพยากรมนุษย์ โดยเฉพาะในเร่องสร้าง
ื
ี
แรงจูงใจให้บุคลากร
�������������������.indd 69 11/23/19 1:35 PM
70
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
แนวคิดของเมโย มีลักษณะเด่นคือ มุ่งเน้นไปที่ “บุคคล” หรือคนงาน โดยเฉพาะปัจจัยทาง
ั
่
่
ื
ี
ุ
ี
�
ู
�
ิ
ั
จตใจของคนงาน เช่น สร้างแรงจงใจให้คนงานเป็นลาดบแรก เนองจาก คนงานมส่วนสาคญทสด
ี
ี
่
�
ั
ททาให้งานประสบผลสาเร็จ ถงกบล้อเลยนกนว่า เป็นลกษณะทให้ ความสาคญกบคนงานโดย
ั
�
ี
ึ
ั
่
ั
�
ั
ไม่ค�านึงถึงหน่วยงาน (Man Without Organization) ขณะที่ “วิธีการ” ท�างานมีความส�าคัญใน
ล�าดับรอง โดยถือว่าเป็นเพียงปัจจัยรองหรือปัจจัยประกอบ ในการท�างานอย่างหนึ่ง เช่นเดียวกับ
เคร่องจักรกลหรือวัตถุดิบ เป็นต้น วิธีการท�างาน และปัจจัยอ่น เช่น เคร่องจักร หรือวัตถุดิบ (ปัจจัยรอง)
ื
ื
ื
ั
�
ู
ิ
ั
ั
การศกษาของเมโยผ้บรหารของหน่วยงานให้ ความสาคญกบจตใจของคนงานเป็นปัจจย
ึ
ิ
หลัก อันจะส่งผลต่อการท�างานให้ส�าเร็จอย่างมี ประสิทธิภาพ ส่วนวิธีการท�างานและปัจจัยอื่น ๆ
นั้นเน้นปัจจัยรอง ๆ เท่านั้น
จากการศึกษาทดลองของ Hawthorne พิทยา บวรวัฒนา ได้สรุปถึงความส�าคัญในแง่ท่ช่วย
ี
ชี้ให้เห็นถึงเรื่องดังต่อไปนี้ คือ
๑) ปัจจัยด้านปทัสถานทางสังคม เป็นตัวก�าหนดปริมาณผลผลิตของ คนงานในองค์การ
หาใช่เป็นปัจจัยด้านกายภาพไม่
๒) ความคิดที่ว่าคนงานเป็นคนเห็นแก่ได้ ต้องการเงินเป็น
ค่าตอบแทนมากๆ เท่านั้น
เป็นความคิดที่แคบไป ที่จริงแล้วพฤติกรรมของคนงานถูกก�าหนด โดยระบบการให้รางวัลและการ
ลงโทษซึ่งมิได้เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเลย
๓) พฤติกรรมของคนงานถูกก�าหนดโดยความสัมพันธ์ภายในกลุ่ม
ั
๔) ผู้น�ากลุ่มท่เป็นทางการและไม่เป็นทางการไม่เหมือนกัน บ่อยคร้ง เป็นคนละคน ผู้น�า
ี
มีบทบาทส�าคัญในการบังคับใช้และสร้างปทัสถานของกลุ่มที่เป็นทางการ และไม่เป็นทางการ
๕) สนับสนุนให้มีการท�าวิจัยด้านรูปแบบผู้น�าต่าง ๆ เช่น ผู้น�า ประชาธิปไตย การติดต่อ
ระหว่างล�าดับชั้น และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เป็นตัน
สรุปได้ว่า การศึกษาวิจัยของเมโยให้ความส�าคัญกับมนุษยสัมพันธ์และ พฤติกรรมของคน
งานในการปฏิบัติงาน การเปลี่ยนแปลงที่ส�าคัญของประสิทธิภาพในการปฏิบัติ หรือเหตุผลที่ท�าให้
ผลผลิตเพิ่มขึ้น มิได้เกิดจากสภาพทางกายภาพหรือปัจจัยด้าน วัตถุเท่านั้น แต่ยังเกิดจากปัจจัยทาง
ื
ี
จิตใจอีกด้วย นอกจากน้ผลการศึกษาวิจัยที่ฮอธอร์น เป็นพ้นฐานท่ท�าให้เกิดการให้ความส�าคัญความ
ี
สัมพันธ์ระหว่างคนงานและนายจ้าง
ถ้านายจ้างผู้บริหารหรือฝายจัดการให้ความเข้าใจคนงาน
จะท�าให้คนงานเกิดความพึงพอใจและ ส่งผลให้ผลผลิตเพ่มข้น ซ่งจะเป็นประโยชน์ต่อผู้บริหารใน
ิ
ึ
ึ
การใช้วิธีการจูงใจคนงานได้ ถูกต้อง อันจะเหมาะสมต่อประสิทธิภาพในการเพิ่มผลผลิต
๒. การศึกษาเก่ยวกับการจูงใจและความพอใจในงานของคนงาน (การวิเคราะห์ระดับ
ี
ปัจเจกบุคคล)
ั
ี
หลังจากสงครามโลกคร้งท่สอง ทฤษฎีและปรัชญาของกลุ่ม มนุษยสัมพันธ์ได้พัฒนาก้าวหน้า
ยิ่งขึ้นจากการศึกษาเรื่องการจูงใจและความพอใจในงาน ซึ่ง
แนวการศึกษาแบบหลังนี้มีอิทธิพลใน
�������������������.indd 70 11/23/19 1:35 PM
71
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ี
ั
วิชารัฐประศาสนศาสตร์อย่างมากจนกระท่งถึงปัจจุบัน เรียกนักทฤษฎีกลุ่มน้ว่า กลุ่มมนุษย์นิยม
ซ่งสนใจศึกษาเร่องการจูงใจและความพอใจในงาน ของคนงาน ผู้เรียบเรียงจะอธิบายถึงทฤษฎีกลุ่ม
ึ
ื
มนุษยนิยมที่ส�าคัญดังนี้
๑) ทฤษฎีล�าดับชั้นความต้องการ (Hierarchy of Needs)
อับราอัม เอช. มาสโลร์ (Abraham H. Maslow)
เป็นนักทฤษฎีมนุษยนิยมที่มีอิทธิพลต่อ
ความคิดของนักรัฐประศาสนศาสตร์มาก ในป ค.ศ. ๑๙๕๔ มาสโลวได้เสนอ “ทฤษฎีล�าดับชั้นของ
ั
ความต้องการ” สาระส�าคัญของทฤษฎีล�าดับช้นความต้องการของมนุษย์ของมาสโลว์ สรุปได้คือ
มนุษย์ทุกคนมีความต้องการหลายอย่าง ซึ่งจัดเป็นล�าดับความส�าคัญมาก่อนมาหลังได้ ดังนี้
๑. ความต้องการทางกายภาพ เช่น ความต้องการอาหาร ต้องการการนอน การ
หายใจ และสิ่งอื่น ๆ ซึ่งจ�าเป็นต่อการด�ารงชีวิตอยู่ได้ ถือว่าเป็นล�าดับ ของความต้องการขั้นต�่าสุด
และขั้นแรกของมนุษย์
๒. ความต้องการทางด้านความปลอดภัย เม่อความต้องการ ทางกายภาพของมนุษย์
ื
ใต้รับการตอบสนองแล้ว มนุษย์จะมีความต้องการล�าดับขั้นต่อไป คือ ความต้องการทางต้านความ
ี
ั
่
ี
ั
ิ
ปลอดภัยและความม่นคงในชวิต เช่น การท�าร้ายร่างกายและ ความมนคงทางเศรษฐกจ (อันน้ส�าคัญ
มากขึ้นทุกที ๆ) เป็นต้น
๓. ความต้องการที่จะผูกพันในสังคม เป็นความต้องการ ล�าดับขั้นสูงถัดขึ้นไปจาก
ความต้องการต้านกายภาพและความปลอดภัย หลังจากที่ความ พอใจของมนุษย์ทางต้านกายภาพ
ึ
และความปลอดภัยได้รับการตอบสนองแล้ว มนุษย์จะเกิด ความต้องการใหม่ข้นมา คือความต้องการ
ที่จะผูกพันในสังคม ซึ่งหมายถึงความต้องการของ มนุษย์ที่จะมีความอบอุ่นทางใจ โดยการเข้าไปมี
สวนรวมในกลุมสังคมตาง ๆ เชน ครอบครัว เพื่อนฝูง และเกิดความรูสึกวาตนเปนสวนหนึ่งของกลุม
่
่
้
่
่
่
็
่
่
่
เหล่านั้น
ี
๔. ความต้องการท่จะมีฐานะเด่นและได้รับการยกย่องใน สังคม มนุษย์มีความต้องการ
ี
ทางกายภาพ ความปลอดภัย และการผูกพันในสังคมได้รับการ
สนองตอบจนเป็นท่พอใจแล้ว
จะหันไปสู่ความต้องการล�าดับที่ ๔ นี้ การจูงใจมนุษย์ที่มีความ ต้องการแบบนี้จึงจ�าเป็นต้องอาศัย
ี
กลวิธีท่จะสามารถสนองความต้องการของมนุษย์! ล�าดับน้ให้ได้ การมีฐานะเด่นหมายถึงความต้องการ
ี
ของมนุษย์ที่จะประสบความส�าเร็จมีความรู้ ความสามารถ และมีความเชื่อมั่นในตัวเองสูง ส่วนการ
ได้รับการยกย่องในสังคมนั้น หมายถึง ความต้องการที่จะมีสถานภาพสูง และได้รับการยกย่องจาก
คนในสังคม
๕. ความต้องการที่จะประจักษ์ตน
หรือตระหนักถึงความจริงในตนเองเป็นล�าดับขั้น
ของความต้องการที่สูงสุด หมายถึงความต้องการที่จะประสบ ความส�าเร็จหรือสมหวังในชีวิต อยาก
ี
ิ
ท�าในส่งท่ตนหวังไว้ฝันไว้ซ่งเท่ากับเปิดโอกาสให้มนุษย์ สามารถสนองความต้องการของตนเท่าท่ตน
ึ
ี
จะมีความสามารถกระท�าได้ ความต้องการขั้นนี้ ถือเป็นความต้องการขั้นสูงสุดของมนุษย์
�������������������.indd 71 11/23/19 1:35 PM
72
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ความต้องการของมนุษย์จัดได้เป็นล�าดับชั้น
ถ้าความต้องการของมนุษย์! ล�าดับชั้นหนึ่งได้
้
ุ
ั
้
้
ั
ิ
ึ
ั
ุ
ู
�
รบการตอบสนองแลว มนษยจะเกดความตองการในลาดบชนถดขนไป และความตองการสงสดของ
้
้
ั
์
มนุษย์คือความต้องการที่จะประจักษ์ตน
โดยสรุป ทฤษฎีล�าดับชั้นความต้องการของมาสโลว์มีประโยชน์ในแง่ที่ ช่วยแนะแนวทางให้
ั
ั
ฝายบริหารว่าควรจะใช้วิธีการจูงใจแบบไหนต่อคนงาน ท้งน้โดยค�านึงถึง ความต้องการล�าดับช้น
ี
ต่าง ๆ ของคนงานเหล่าน้น อย่างไรก็ตาม
ทฤษฏีของมาสโลวใต้รับ การวิพากษ์วิจารณ์หลายประการ
ั
เช่น ล�าดับช้นตอนความต้องการของมาสโลว์มีจริงหรือไม่ เป็นไปได้หรือท่ความต้องการหลายประการ
ี
ั
จะได้รับการตอบสนองโดยพฤติกรรมเพียงคร้ง เดียว และเป็นไปได้หรือท่คนงานหลายคนจะมีความ
ั
ี
ต้องการเหมือนกันหมด นอกจากนี้
ทฤษฎีล�าดับชั้นความต้องการยังถูกโจมตีว่า เป็นทฤษฎีที่ขาดข้อมูลรองรับ และยังน�าไปใช้
ทดสอบกับกรณีเฉพาะเรื่องได้ยากด้วย
๒) ทฤษฎีปจจัยจูงใจ - ปจจัยสุขวิทยา (Motivation-Hygiene FactorsTheory)
เฟรด
เดอริกซ์ เฮอเบิร์ก (Frederick Herzberg) เสนอทฤษฎีปัจจัยจูงใจ - ปัจจัยสุขวิทยา เนื้อหาของ
ั
ทฤษฎีดังกล่าวคล้ายคลึงกับทฤษฎีล�าดับช้นของความต้องการของมาสโลว์ เพราะได้แบ่งประเภท
ปัจจัยต่าง ๆ ที่จะกระตุ้นให้คนขยันท�างานมากขึ้นเป็นสองพวก คือ ปัจจัยทางสุขวิทยา (Hygiene
ึ
factors) ซ่งได้แก่ นโยบายและการบริหารของบริษัท การนิเทศงานทางเทคนิคและสภาพการท�างาน
ั
ี
โดยท่วไป ซ่งปัจจัยดังกล่าวใกล้เคียงกับ ความคิดของมาสโลว์เก่ยวกับล�าดับช้นความต้องการช้น
ั
ึ
ั
ต้น ๆ ปัจจัยพวกที่สอง ได้แก่ ปัจจัย จูงใจ (Motivation factors) ซึ่งได้แก่ เรื่องการได้รับความ
ส�าเร็จในการท�างาน การได้รับการยอมรับจากคนอื่น และการมีโอกาสก้าวหน้าในงาน
สาระของทฤษฎีปัจจัยจูงใจ - ปัจจัยสุขวิทยา คือ ปัจจัยจูงใจ เท่านั้นที่สามารถสร้างความ
ั
พอใจในงานให้กับคนงานได้ ส่วนปัจจัยสุขวิทยาน้น ไม่สามารถท�าให้คนงานพอใจในงานได้
ี
เพียงแต่ว่าคนงานคนไหนได้รับการตอบสนองในส่วนท่เก่ยวกับปัจจัย สุขวิทยาแล้ว ก็สามารถประกัน
ี
ั
ได้แน่นอนว่าคนงานน้นจะไม่เกิดความไม่พอใจในงาน ส่วนการกระท�าให้คนพอใจในงานน้นต้องข้น
ั
ึ
อยู่กับปัจจัยการจูงใจ มิได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยสุขวิทยาเลย
๓.๓.๓ ทฤษฎีไม้แข็งไม้นวม (Theory X - Theory Y) ในราวป ค.ศ. ๑๙๕๐ นักบริหารได้
เปล่ยนความสนใจในปรัชญาการบรหารท่มีหลักเกณฑ์มาสู่หลักการในแง่ของ สังคมจิตวิทยาม่งเน้น
ิ
ุ
ี
ี
ในปรัชญาการบริหารเชิงพฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Science) และให้ความส�าคัญกับตัวบุคคล
และผู้ปฏิบัติงานศาสตราจารย์ ดักลาส แม็กเกรเกอร์ (Douglas
Mc Gregor) เป็นนักจิตวิทยาได้น�า
ปรัชญาการบริหารเชิงพฤติกรรมศาสตร์มาใช้กับการ บริหารงานบุคคลในองค์การ และได้ชี้ให้เห็น
ั
ั
้
ึ
ี
ู
ิ
ถงการทผ้บรหารจะควบคม ผู้ใต้บังคบบญชาได้อย่างมประสทธภาพได้นน ต้องทราบถงลกษณะ
ึ
่
ี
ิ
ิ
ุ
ั
ั
พฤติกรรมของคน ความต้องการและแรงจูงใจของคนให้ถ่องแท้เสียก่อน จึงได้สรุปเป็นสมมติฐาน
เกี่ยวกับตัวคนไว้ในหนังสือ “The Human Side of Enterprise” ไว้'ว่าลักษณะของคนมีด้วยกัน
�������������������.indd
72 11/23/19 1:35 PM
73
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒ ประเภท ประเภทแรก เป็นคน ตามแนวความคิดทฤษฎี X หรือทฤษฎีไม้แข็ง ประเภทที่สองเป็น
คนตามแนวความคิดทฤษฎี Y หรือ ทฤษฎีไม้นวม ซึ่งแนวความคิดทั้ง ๒ ทฤษฎีนี้ จะเป็นแนวคิดที่
ตรงข้ามกัน สรุป ลักษณะของคนได้ดังตารางที่ ๓.๑
ตารางที่ ๓.๑ เปรียบเทียบลักษณะของคนตามทฤษฎี X และทฤษฎี Y
ทฤษฎี X ทฤษฎี Y
- คนมักจะไม่ชอบท�างาน และจะพยายาม - คนส่วนใหญ่จะพอใจในการท�างาน
หลีกเลี่ยงงาน ให้ความร่วมมือสนับสนุน
- มีการควบคุมสั่งการอย่างใกล้ชิดจาก - ควบคุมตนเองและตัดสินใจท�างานด้วย
ผู้บังคับบัญชา ตนเอง
- ท�างานตามค�าสั่งมากกว่าใช้ความ - มีความคิดริเริ่ม อยากเช้ามีส่วนร่วมใน
คิดเห็น องค์การ
- การควบคุมต้องใช้วิธีการลงโทษอย่างรุนแรง - คนมักจะแสวงหาความรับผิดชอบและ
ปฏิบัติงานเพิ่มขึ้นและมีความสามารถใน
การแก่ไขปัญหาต่าง ๆ
- รางวัลที่ต้องการคือค่าตอบแทน - รางวัลที่ต้องการคือความส�าเร็จนั้น ๆ
จากตารางที่ ๓.๑ จะเห็นความแตกต่างของลักษณะของคนในองค์การ
ซึ่งมีหลายประการ
ตามที่กล่าวมานั้น ก่อให้เกิดประโยชน์กับนักบริหารในการบริหารคนในองค์การตนเอง และได้!ช้วิธี
การจูงใจการควบคุมได้ถูกลักษณะของคนดังกล่าว คือนักบริหาร ท่มองคนในองค์การมีลักษณะตาม
ี
ทฤษฎี X นั้นการจะจูงใจและกระตุ้นให้คนมีความ กระดือรือร้นในการท�างานได้ ต้องพยายามจัด
ระบบการจ่ายผลตอบแทนท่ยุติธรรมให้มากท่สุด ส่วนเทคนิคการจูงใจคนในองค์การตามลักษณะ
ี
ี
ทฤษฎี Y นั้น ต้องออกแบบลักษณะงานให้ มีความหลากหลาย ท้าทายความคิดให้โอกาสในการใช้
ดุลพินิจในงานและส่งเสริม ความสัมพันธ์อันดีระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ในองค์การ
�������������������.indd 73 11/23/19 1:35 PM
74
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๔. ศาสตร์การบริหาร (administrative science)
ื
เฮอร์เบิร์ฑ ไซมอน ในหนังสือ Administrative Behavior ต้องการเสนอความคิดเพ่อ
ั
ประโยชน์ในการพัฒนาทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ โดยโจมตีว่าทฤษฎีหลักการบริหารน้นมีข้อบกพร่อง
หลายประการ เช่น ความขัดแย้งระหว่างหลักขอบข่ายการควบคุม และหลักล�าดับชั้น กล่าวโดยย่อ
ี
หลักขอบข่ายการควบคุม ยึดถือหลักการท่ว่าผู้จัดการจะสามารถควบคุมลูกน้องได้ดีถ้าจ�านวนลูก
น้องมีน้อย ถ้าผู้จัดการเกิดมีจ�านวนลูกน้องมากเกิน จ�านวนท่เหมาะสม จะท�าให้ผู้จัดการควบคุมลูก
ี
๗๘
น้องได้ยากมาก และส่งผลท�าให้องค์การมีประสิทธิภาพต่า ดังน้น การจัดการท่ดีคือ การจัดให้ผู้
ี
�
ั
จัดการมีขอบข่ายการควบคุมลูกน้อง เป็นจ�านวนน้อย หรือนั่นคือสนับสนุนให้องค์การมีโครงสร้าง
แบบสูง ดังภาพที่ ๓.๑
มีโครงสรางแบบสูง ดังภาพที่ ๓.๑
ภาพที่ ๓.๑
โครงสรางองคการจากหลักขอบขายการควบคุมอยางแคบ
ที่มา : พิทยา บวรวัฒนา. ๒๕๔๓ : ๑๐๗.
ั
จากภาพท ๓.๑ เปนการยึดหลักขอบขายการควบคม แตถาหลักลําดบชัน
่
ุ
ี
้
จากภาพที่ ๓.๑ เป็นการยึดหลักขอบข่ายการควบคุม แต่ถ้าหลักล�าดับชั้น สนับสนุนความ
ิ
ิ
ี
ั
ั
ี
เช่อท่ว่าย่งองค์การมีจ�านวนล�าดับช้นมากจะย่งท�าให้โอกาสท่ข้อมูลข่าวสาร การติดต่อระหว่างเบ้อง
่
ื
่
ี
ื
ู
ี
สนับสนุนความเชื่อทวายิ่งองคการมีจํานวนลําดบชั้นมากจะยิงทําใหโอกาสท่ขอมล
บนและเบื้องล่างบิดเบือนข้อเท็จจริงได้มากยิ่งขึ้น ดังนั้น ยิ่งองค์การมี จ�านวนล�าดับชั้นน้อยลง
ขาวสาร การติดตอระหวางเบื้องบนและเบื้องลางบิดเบือนขอเทจจริงไดมากยิ่งขน ดังนั้น ย่อม
ึ้
็
ท�าให้โอกาสติดต่อระหว่างคนต่างล�าดับชั้นคล่องตัวมี ประสิทธิภาพ ยิ่งขึ้น แต่ถ้าพิจารณาในแง่ของ
้
ยิ่งองคการม จํานวนลําดับชั้นนอยลง ยอมทําใหโอกาสติดตอระหวางคนตางลําดับชัน
ี
หลักล�าดับชั้นแล้ว หลักการนี้สนับสนุนให้ องค์การมีโครงสร้างแบบราบ ซึ่งความคิดนี้ตรงกันข้าม
ึ
คลองตัวมี ประสิทธิภาพ ยิ่งข้น แตถาพิจารณาในแงของหลักลําดับชั้นแลว หลักการนี
้
กับหลักการขอบข่ายการควบคุม ิ ั ั
สนับสนุนให องคการมีโครงสรางแบบราบ ซึ่งความคดนี้ตรงกนขามกบหลักการขอบขาย
การควบคุม
ี
นอกจากนี้ปญหาอีกประการหนึ่งเก่ยวกับบริหารคือคําวา เปาหมาย
ี
(purpose) และกระบวนการ (process) ยังมีความหมายท่สับสนคาบเก่ยวกัน
ี
กระบวนการ
เปนวิธีการท่จะทําใหบรรลุเปาหมาย แตเปาหมายเองก็มีหลายเปาหมาย
ี
ี
เปนลักษณะลําดบ ข้นตามความสําคญกอนหลัง เชน เราพิมพดด (กระบวนการ) เพอ
ื
ั
ั
ั
่
่
เขียนจดหมาย (เปาหมาย) เราเขยนจดหมาย (กระบวนการ) เพอสงขาว (เปาหมาย) เปน
ี
ื
ี
้
ั
ั
้
ี
ั
ี
ดน ดังนันการ กระทาอนเดยวกน (คือการพิมพดดเขยนจดหมาย) อาจเปนทงเปาหมาย
ํ
และกระบวนการ เหลานี้ เปนดน
ขอบกพรองอีกประการหนึ่งของหลักการบริหาร คอ
ื
�������������������.indd 74 11/23/19 1:35 PM
มิไดบอกแนวทางวาใน สถานการณโดควรจะจัดองคการแบบใดถึงจะด ี
ไซมอน สรุปการวิจารณปญหาของทฤษฎีหลักการบริหารวาเปนเพราะเราไป
ยึดถอวาเปนหลักการ แทนท่จะมองวาเปนแนวทางสําหรับอธิบายและแกไขสถานการณ
ี
ื
บริหาร การออกแบบองคการจําตองพิจารณาวิเคราะหสถานการณบริหารทกแงมม ไมใช
ุ
ุ
75
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ี
ึ
นอกจากน้ปัญหาอีกประการหน่งเก่ยวกับบริหารคือค�าว่า เป้าหมาย (Purpose) และ
ี
ี
ี
กระบวนการ (Process) ยังมีความหมายท่สับสนคาบเก่ยวกัน กระบวนการเป็นวิธีการท่จะท�าให้
ี
บรรลุเป้าหมาย แต่เป้าหมายเองก็มีหลายเป้าหมายเป็นลักษณะล�าดับ ข้นตามความส�าคัญก่อนหลัง
ั
เช่น เราพิมพ์ดีด (กระบวนการ) เพื่อเขียนจดหมาย (เป้าหมาย) เราเขียนจดหมาย (กระบวนการ)
ื
ั
เพ่อส่งข่าว (เป้าหมาย) เป็นต้น ดังน้นการกระท�าอันเดียวกัน (คือการพิมพ์ดีดเขียนจดหมาย)
ึ
ี
ั
อาจเป็นท้งเป้าหมายและกระบวนการเหล่าน้ เป็นต้น ข้อบกพร่องอีกประการหน่งของหลักการ
บริหาร คือมิได้บอกแนวทางว่าใน สถานการณ์โดควรจะจัดองค์การแบบใดถึงจะดี
ไซมอน สรุปการวิจารณ์ปัญหาของทฤษฎีหลักการบริหารว่าเป็นเพราะเราไป ยึดถือว่าเป็น
หลักการ แทนท่จะมองว่าเป็นแนวทางส�าหรับอธิบายและแก้ไขสถานการณ์ บริหารการออกแบบ
ี
องค์การจ�าต้องพิจารณาวิเคราะห์สถานการณ์บริหารทุกแง่มุม ไม่ใช่ดู แต่แง่มุมเดียว และหาวิธีการ
ช่งน้าหนักว่าแง่มุมใดส�าคัญกว่ากันในกรณีท่เกิดความขัดแย้งกันข้น ดังน้น
ถ้าว่าไปแล้วหัวใจทฤษฎ ี
�
ั
ึ
ี
ั
การบริหารอยู่ตรงพรมแดนระหว่าง ส่วนท่มีเหตุผลและส่วนท่ไม่มีเหตุผลของมนุษย์ ทฤษฎีการ
ี
ี
บริหารเป็นเรื่องของการพยายามมีเหตุผลมากที่สุด (Intended Rationality) และข้อจ�ากัดที่ท�าให้
มนุษย์ไม่สามารถมีเหตุผลได้ท่สุด (Bounded Rationality) ท�าให้มนุษย์ต้องแสวงหาความพอใจ
ี
แทนการแสวงหาการให้ได้อะไรมากท่สุด ด้วยเหตุน้เองมนุษย์จึงไม่ใช่บุคคลเศรษฐกิจ แต่เป็นนัก
ี
ี
ี
ั
ี
บริหาร (Administrative Man)
ท่มีความสามารถท่จ�ากัด ต้งหน้าต้งตาท�างานให้ได้ดีเท่าท่จะกระท�า
ี
ั
ั
ได้ไซมอน เข้าใจดีว่า การตัดสินใจแบบมีเหตุผลน้น เป็นเร่องในอุดมคติ หาดูได้ยากในโลกความเป็นจริง
ื
การตัดสินใจ อย่างมีเหตุผลหมายถึง การที่ผู้ตัดสินใจมีระบบค่านิยม ซึ่งสามารถท�าการประเมินผล
แนวทางต่าง ๆ ได้ว่าแนวทางใดจะส่งผลอย่างไร ผู้ตัดสินใจนโยบายจะเลือกแนวทางซึ่งจะ สามารถ
ี
ั
ิ
่
ก่อใหเกดผลตามทปรารถนาไวได้มากทสุด โดยสรุปแล้วองค์ประกอบของการตดสินใจ แบบมเหตุผล
้
ี
่
ี
้
มากที่สุด คือ ผู้ตัดสินใจต้องสามารถจัดล�าดับความส�าคัญของเป้าหมายต่างๆ ที่ต้องการจะบรรลุได้
ว่าเป้าหมายใดส�าคัญกว่าเป้าหมายใดอย่างแน่ชัดแจ่มแจ้ง ผู้ดัดสินใจ ต้องรู้แนวทางปฏิบัติ (Alter-
native Strategies) ทุกแนวทางอย่างถ่องแท้ว่า แต่ละแนวทางจะส่งผล (Consequences) อย่างไร
บ้างต่อการบรรลุเป้าหมาย และผู้ตัดสินใจต้องมีความรู้ (knowledge) และมีความสามารถในทาง
จิตวิทยา (Psychologically Capable) ที่จะเลือกแนวทางที่มีประสิทธิภาพสูงดีที่สุด เพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายที่ต้องการมากที่สุด
แต่ในทางปฏิบัติ ไซมอน มีความเห็นว่าการตัดสินใจมิได้ด�าเนินการไปอย่างมีเหตุมีผลสมบูรณ์
แบบเพราะผู้ตัดสินใจขาดความรู้ที่สมบูรณ์ เช่น ไม่รู้แน่นอนว่าการตัดสินใจ แต่ละแนวทางจะก่อให้
เกิดผลอะไรกันแน่ มนุษย์ทั่วไปไม่มีความสามารถที่จะคาดการณ์ได้ว่า การตัดสินใจแต่ละครั้งจะน�า
มาซึ่งความพอใจแค่ไหนในอนาคต ผู้ตัดสินใจไม่สามารถหยั่งรู้ถึง แนวทางปฏิบัติไปได้ทุกแนวทาง
ื
ในโลกความเป็นจริง ผู้ตัดสินใจไม่สามารถตัดสินใจอย่างมี เหตุผลท่สุด
เพ่อให้เกิดประสิทธิภาพ
ี
สูงสุด ซึ่งจะท�าให้เขาสามารถได้ประโยชน์สูงสุด (Maximize) ในทางปฏิบัติ การตัดสินใจเพียงแค่
ึ
ั
ท�าให้เขาพอใจ (Satisfice) อยู่บ้างเท่าน้น เพราะเขาได้ตัดสินใจไปดีท่สุดเท่าท่จะท�าได้ กล่าวอีกนัยหน่ง
ี
ี
หัวใจทฤษฎีการบริหารจึงอยู่ ตรงพฤติกรรมที่มีเหตุผลและไม่มีเหตุผลของมนุษย์นี้เอง
�������������������.indd 75 11/23/19 1:35 PM